云南省道路运输行业安全生产阶段性、区域性和制度性特征及战略对策研究
张艳 ZHANG Yan
（云南省交通科学研究院有限公司，昆明 650011）
道路运输是我国综合运输系统中不可缺少的重要组成部分，其一般由道路、站场、车辆等组成[1]。由于具备较强的公众性、网络性和外部性，因此道路运输行业始终是世界各国政府监管的主要领域之一[2]。现阶段，我国道路运输行业安全管理呈现监管边界不清晰、监管理念转变慢、监管手段不全面等现状，因此有必要从阶段性、区域性和制度性三个方面研究道路运输行业安全生产的特征和对策。
目前，国外道路运输行业大多采取垂直监管或分散管理的模式来协调道路运输任务和安全生产[3-4]，而我国道路运输行业采用综合监管与非综合监管相结合的安全监管模式[5-6]，这导致国外的研究成果无法直接应用于国内。虽然也有学者对道路运输安全生产特征问题进行研究[7]，但云南地处云贵高原，气候垂直分布特性明显，水文地质条件复杂多样，因此无法直接应用于实际。
基于上述分析，本文以云南省2011-2021 年云南省境内道路运输安全生产事故为研究对象，从阶段性、区域性和制度性三个方面进行分析，研究云南省道路运输行业安全生产特征及相应对策，以期为安全生产管理提供理论依据和技术支撑。
阶段性规律表示在一定研究时间范围内，道路运输安全生产在连续时间空间上所呈现出的规律。本文以2011-2016 年云南省境内道路运输安全生产事故为研究对象，阶段性统计结果如下：
1.1 安全生产事故情况
①2011 年-2014 年云南省没有发生一起重特大道路运输事故，发生3－9 人伤亡的道路运输事故13 起，造成伤亡58 例。其中上半年共发生3－9 人伤亡的道路运输事故9 起，共造成伤亡37 例；
下半年共发生4 起3－9 人伤亡的道路运输事故，共计造成伤亡21 例；
下半年比上半年减少3－9 人伤亡的交通事故5 起，同比下降55.6%；
造成伤亡量减少16 人，同比下降43.2%。（如图1）
图1 2011-2014 年云南省道路运输事故
②2016 年，云南省共发生13 起较大以上道路道路运输事故，造成伤亡59 例；
较2014（7 起，30 例）年相比，分别增加86%和97%。其中共发生10 起较大以上道路客运事故，共造成伤亡44 例，与2014 年（共4 起，伤亡17 例）相比分别增加150%和159%。但就事故责任划分方面，2015 年负全部责任的事故2 起，2014 年4 起事故均为负全部责任，同比减少100%。2015 年未发生一起重大以上道路运输事故。（如图2、图3）
图2 2014 年-2016 年道路运输情况
图3 2014 年-2016 年道路运输情况比较
1.2 阶段性规律
总的来讲，当前云南省道路运输安全生产处于事故下降期，相比往年，安全形势有较大好转，省内道路运输企业和行业管理机构在全面落实企业安全生产主体责任和行业监管责任方面取得了比较好的效果。
道路运输行业离不开国民经济的发展，两者息息相关，道路运输的发展趋势往往能衍生出国民经济的区域性发展规律。云南属山地高原地形，山地面积33.11 万平方千米，占全省总面积的84%；
高原面积3.9 万平方千米，占全省总面积的10%；
盆地面积2.4 万平方千米，占全省总面积的6.0%。地形以元江谷地和云岭山脉南段宽谷为界，分为东西两大地形区。全省海拔高低相差很大，最高点海拔6740 米，位于滇藏交界处德钦县境内怒山山脉的梅里雪山主峰卡瓦格博峰；
最低点海拔76.4 米，位于河口县境内南溪河与红河交汇的中越界河处，两地直线距离约900千米，海拔相差6000 多米。全省地势西北高、东南低，自北向南呈阶梯状逐级下降，从北到南的每千米水平直线距离，海拔平均降低6 米。云南省处于云贵高原，属于季风、山原气候的特点，水文地质受地形条件影响，复杂多样，山区和半山区占比较大，相对平缓的山区面积占比较小，上述因素导致云南省道路运输行业安全问题比其他省份地区更为突出。下面，以云南省道路运输行业2017 年事故数据、典型事故案例分析为例，区域性统计结果如下：
2.1 安全生产事故情况
2017 年，云南省共发生10 起较大以上道路道路运输事故，造成伤亡50 例；
较2016（15 起，63 例）年相比，分别减少33%和21%。其中共发生2 起较大以上道路客运事故，共造成伤亡9 例，与2016 年（共10 起，伤亡41 例）相比分别减少80%和78%。（如图4、图5）
图4 2016 年-2017 年道路运输情况
图5 2016 年-2017 年道路运输情况比较
①昭通昭阳区“8.03”预约出租客运车辆交通事故；
②昭通昭阳区“8.06”公路客运车辆交通事故；
③丽江市古城区“8.06”公路客运车辆交通事故；
④文山西畴县“8.09”预约出租客运车辆交通事故；
⑤昭通昭阳区“8.11”预约出租客运车辆交通事故；
⑥昭通昭阳区“8.11”预约出租客运车辆交通事故；
⑦昆明市东川区“8.13”公路客运车辆交通事故；
⑧昭通市盐津县“8.14”公路客运车辆交通事故；
⑨天候高速“8.21”危险品运输车辆交通事故；
⑩天猴高速“8.26”预约出租客运车辆交通事故；
1○大保高速“8.28”公路客运车辆交通事故；
12○曲靖会泽县“8.29 预约出租客运车辆交通事故；
13○昭通昭阳区“8.31”预约出租客运车辆交通事故；
14○楚雄州元谋县驾驶人醉酒无证驾驶致3 人伤亡的较大道路交通事故。
2.2 区域性规律
云南省有效遏制了重大及特别重大道路运输事故的发生，但一般事故和较大事故频发；
班线客车、旅游车及包车、货车事故是道路运输事故的主要主体，其中班线客车是关键；
道路运输事故的发生重点也发生了转变，由以往的“两客一危”逐渐转变为“一客一普”，其中交通事故是造成道路运输事故的主要原因；
高等级公路是现阶段云南省道路运输车辆的主要运输通道和事故多发点，约55%的事故发生在弯道处，且主要为碰撞和翻车；
2-4 月和8-9 月、9-15 时和18-21 时的事故数处于较高水平。
制度性规律主要指道路运输行业安全生产相关的法律法规建设及发展情况，本文主要从厘清安全生产法律法规、安全生产监督权责清单建立、隐患排查治理及风险管理、道路运输安全生产监督检查内容、安全生产应急管理、企业从业人员教育考核6 个方面进行分析。
3.1 厘清安全生产法规
目前，收集和整理了国家及省道路运输安全管理相关法律法规、标准和文件，形成了《道路运输安全生产法规汇编》《云南省道路运输安全生产制度文件汇编》两本汇编文件。其中收录了国家法律法规38 个，省级法律法规11 个，国家相关文件25 个，省级文件17 个，标准目录66 个。
3.2 安全生产监督权责清单建立方面
从权责事项、管理部门、行政监管措施、行政责任追究等五方面进行了梳理和明确，共计形成78 条（大项）权责事项，273 条（小项）权责事项，形成了权利清单、责任清单、边界清单（内部）、负面清单等内容于一体的清单体系。
3.3 隐患排查治理及风险管理方面
云南省制定了《云南省道路旅客运输企业安全事故隐患排查分级标准（试行）》，分为基础管理类和现场管理类，其中基础管理类分为10 个一级条目、29 个二级条目、66个三级条目，现场管理类分为一级条目、二级条目、三级条目，划分为三个等级的指标。
编制了《道路运输安全生产风险管理工作指南（大纲）》用于行业管理部门分级分类管理。主要目的是用精细化、科学化的方法确定企业的隐患级别，为管理部门的监管工作提供技术支撑。
3.4 道路运输安全生产监督检查内容方面
依据相关法律法规及相关文件要求，从监管部门对标开展安全检查、企业对标落实主体责任的角度出发，编制了出租车经营、道路货物运输站场、道路旅客运输等8 个类别，涉及资质、安全目标、安全管理机构与人员等15 个检查子项，并且明确了检查标准和方式。全省统一监管部门的执法标准，压缩自由裁量的空间，规范执法行为。同时，也进一步提高企业自检自查，有利于发现自身存在的不足，采取措施提高管理水平。
3.5 安全生产应急管理方面
云南省编制了《云南省道路运输安全生产应急演练工作导则》、《云南省道路运输管理局安全生产应急预案》、《云南省道路运输突发事件应急预案》、《云南省道路运输应急保障机制建设建议报告》等，用于指导道路运输行业应急预案编制和应急演练等工作。
3.6 企业从业人员教育考核方面
发布了《云南省道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员考核管理办法》、《云南省道路运输管理局关于开展道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员考核工作的实施意见》、《云南省道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员考核工作细则》、《云南省道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员考核大纲》等。
①进一步对营运客车本质安全性能展开研究，有力推动“两客一危”车辆强制安装智能视频监控报警系统、防碰撞和整车安全运行监管技术装备系统，提升营运客车安全性能。
②在前期推进班线客车安装视频监控装置基础上，根据相关要求，按照规划推进“两客一危”强制安装智能视频监控报警装置工作；
提升改造“云南省重点运营车辆卫星定位政府监管平台”系统功能，通过智能视频监控报警装置信号接入，与卫星定位监管和联网联控考核形成协同应用，完善车辆安全运行监管手段，进一步提高安全运行监管能力；
进一步完善我省“两客一危”车辆运行“安全闭环”监管体系规范，在前期基础数据交换、定位数据交换、业务协同管控基础上，接入企业自建安全管理平台数据并纳入管理要求，提升安全事故事前预防监管能力。
③充分应用北斗卫星定位终端、汽车电子标识以及公路缉查布控系统等监测监控系统，构建和完善全国重点营运车辆动态安全管控体系，对旅游客运、班线客运车辆等重点车辆实现高可靠度、高精度和全程化的实时监测和动态管控，从而达到各行业、各部门对重点车辆安全监管信息进行共享和交换。
④进一步贯彻落实危险货物道路运输法规标准体系建设，严格执行危险货物道路运输电子运单管理制度，交通、安监、公安、环保部门要按照职责督促和贯彻落实电子运单制度，促进危险货物道路运输安全闭环管理工作，认真协助配合完成全国统一的危险货物道路运输安全监管系统建设工作。
⑤进一步深入“运政大数据平台”建设，基于道路运输行业大数据建设我省“重点运营车辆安全运行综合监管系统”，围绕实时、全面、综合监管要求，强化大数据分析挖掘、互联网+等现代信息技术在重大安全风险管控和安全预警方面的应用；
按照“分区域、分级别、网格化”原则，进一步完善“班线客运管理系统”、“旅游包车管理系统”、“电子运单管理系统”三个“安全闭环”监管体系，在“安全闭环”监管体系中融入重大安全风险管控功能，强化企业端车辆运营安全预警和风险控制信息系统管理手段；
加强我省道路运输行业数据中心建设，信息数据采集更广泛、更全面；
并在此基础上推动交通、公安、安监等行业间的信息系统安全数据交换共享，推动跨部门的系统协同监管体系工程建设；
继续做好重点运营车辆全国联网联控工作，按照部、省、市三级风险防控平台建设规划，完善联网联控系统与运政管理系统联网运行机制，推动部、省、市三级安全风险数据交换和安全风险管控平台建设。
⑥建立健全重点车辆及驾驶人和“两客一危”运输企业的部、省、市三级道路交通安全风险管控平台，按照“分区域、分级别、网格化”建设的原则，对重点车辆及其驾驶人应严格落实风险动态管理和重大安全风险动态预警工作。
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