环境法典中的生态环境标准：属性、问题与体例*
陈 伟
环境法学界对环境法典编纂采用“适度法典化”(1)张梓太：《中国环境立法应适度法典化》，载《南京大学法律评论》2009年春季卷。的模式已基本达成共识，这种编纂模式不是简单的法律汇编，而是“动态开放的实质性法典编纂”，(2)吕忠梅：《中国环境立法法典化模式选择及其展开》，载《东方法学》2021年第6期。需要对现有单行法规定的目的、原则、制度、责任等条款进行系统梳理和体系化整合。随着环境法典编纂研究的不断推进，研究重心将逐渐从宏观的模式和理念层面进入到微观的制度和规则层面。(3)参见刘长兴：《中国环境立法年度观察报告(2021)》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2022年第2期。生态环境标准制度是环境法领域中具有鲜明特色且地位突出的基本制度，截至2020年5月，我国现行国家生态环境标准2140项，其中强制性标准203项(环境质量标准17项，污染物排放或控制标准186项)，环境监测类标准1231项，环境基础标准42项，环境管理规范648项，与应对气候变化相关的标准16项。(4)参见生态环境部《对十三届全国人大三次会议第4363号建议的答复》，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202012/t20201201_810751.html，最后访问日期：2022年4月10日。如何用环境法典中有限的条款调整数量如此庞大的生态环境标准，是环境法典编纂研究不得不面对的重大问题。为此，首先需要明确生态环境标准的规范属性，进而确定生态环境标准制度在环境法典中的规范模式和具体内容。在法典编纂过程中，既要保持现有立法有关生态环境标准规定的稳定性，又要根据对技术标准的理论认识和实践中发生的新情况适当增删或修改有关生态环境标准的法律条款。中国环境法典框架体系的基本构造应当包含总则、污染防治、自然保护、绿色低碳发展、生态环境责任等五编。(5)参见汪劲：《论中国环境法典框架体系的构建和创新——以中国民法典框架体系为》，载《当代法学》2021年第6期。如何在总则和各分编中合理分配相应条款，对涉及生态环境标准制度的现有立法应如何取舍，是本文研究的主要问题，而对此问题的回答首先需要在理论上清晰界定生态环境标准的规范属性。
(一)技术标准的规范属性
现代社会中各行各业存在各种类型的标准，《标准化法》(2017)第2条第1款规定“本法所称标准(含标准样品)，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”可见，在标准化法的语境下，标准主要是指技术标准，技术标准是以产品及其生产过程为中心制定的指标化规范。前现代社会中的手工生产方式并不需要统一的技术要求，现代社会进入大机器生产阶段和全球化发展之后，在工业生产领域逐步产生了统一生产流程和产品质量的需求。技术标准的最初目的是为产品、生产乃至生产行为的规范化及其外溢效应提供需要统一的技术指标。这些技术指标随着科学技术的发展、特定阶段社会需求和政府规制动力的变化而变化。时至今日，技术标准已经不仅仅是市场自发形成的提升产品竞争力、降低交易成本的内在制度，而成为政府规制最为有效的技术手段之一。在涉及环境、健康和安全风险的“现代型案件”(6)胡学军：《具体举证责任论》，法律出版社2014年版，第285页。中，技术标准已经发展成为界定“不确定法律概念”(7)“不确定法律概念广泛地分布于各个法律部门，但其各自的问题性有所区别。相应地，各个部门法学对不确定法律概念的研究呈现出一种分殊化倾向。”王天华：《行政法上的不确定法律概念》，载《中国法学》2016年第3期。(例如“污染”、“缺陷”、“安全”等)的有效工具。简言之，现代社会中的技术标准是对生产过程、产品或环境质量之合理指标化定型的规范系统。(8)关于技术标准的规范属性及其与法律的关系的详细论述，参见陈伟：《作为规范的技术标准及其与法律的关系》，载《法学研究》2022年第5期。
在我国的标准体系中，生态环境标准无论是数量还是在法律适用中的频率都属于最主要的技术标准之一，要确定生态环境标准在环境法典中的定位与规范模式，首先要解决的问题是如何理解技术标准与法律的关系。对此，学界存在四种不同观点。第一种观点认为标准属于法律的一部分，强制性标准是技术法规，推荐性标准则不具备技术法规的性质，主张把强制性标准纳入法律规范的范畴。“我国的强制性标准成为了技术法规，具有法律效力，成为相关法律体系的重要组成部分。”(9)白桦、洪生伟：《法律和标准事实监督检查的比较分析和研究》，载《标准科学》2010年第3期。第二种观点认为虽然标准形式上不是法律，但在被立法或司法援引后则具有法律效力，实质上履行了法律对行为的规范功能。“技术标准不仅构成了判断相对人是否违反法律法规的重要依据，而且还对判断侵权责任的成立与否，刑法上罪名的构成要件成立与否发挥着很大作用，它在实质意义上发挥着法的效果”。(10)宋华琳：《论行政规则对司法的规范效应——以技术标准为中心的初步观察》，载《中国法学》2006年第6期。这种观点近年来在法学界较具有代表性，且多在公私法接轨论这一理论视域中被研究。公私法接轨论者一般认为标准在实质上是一种公法规范，但在私法中可以产生法律效力。(11)参见宋亚辉：《环境管制标准在侵权法上的效力解释》，载《法学研究》2013年第3期。第三种观点把标准的地位置于法律之前，认为“法律是一个理性社会系统的重要的程序性构成，而标准是这个理性工业化社会的真正基石。因为标准是法律得以真正实现的规范性支撑，是法治理念得以真正落实的技术手段。”(12)李晓林：《法律与标准关系简析》，载《标准科学》2009年第11期。第四种观点则认为标准不但形式上不是法律，实质上也不是法律，而是独立于法律的技术规范，但在某些领域标准“具有法的功能”。(13)柳经纬：《论标准替代法律的可能及限度》，载《比较法研究》2020年第6期。可以看出，法学界对标准与法律关系的看法存在法律本位的倾向，习惯于以法律规范为基准来解释标准的属性。而标准学界对标准的理解尚未达到如法学界对法律的理解那种深度，多是从实际操作的层面来理解标准的属性。有关标准与法律关系的争议在短期内难以消除，根源之一就是学界对法律的概念的讨论较为充分，相较而言对技术标准的概念的讨论目前仍处于初级阶段。
法律和标准都是规范，法律规范的内容虽然需要以事实(自然事实和社会事实)为基础，但法律规范本质上是一种行为规范，规范的对象是以行为为基础的人与人之间的社会关系。技术标准通过工具理性与价值理性(社会理性)对事实进行合理定型，在制定标准的过程中同样存在两种理性的交织：运用工具理性进行事实判断，运用价值理性进行规范判断。(14)《标准化法》第22条第1款规定：“制定标准应当有利于科学合理利用资源，推广科学技术成果，增强产品的安全性、通用性、可替换性，提高经济效益、社会效益、生态效益，做到技术上先进、经济上合理。”明确了工具理性(技术上先进)和价值理性(经济上合理)都是制定标准中的“理性”。“在不同的历史阶段，某一标准制定的不同阶段、不同种类的标准之间，工具理性和价值理性所占权重会存在一定差异。”(15)同前注⑧，陈伟文。法律规范的有效性来源于其制定主体的合法性，而标准规范的有效性则来源于其制定内容的合理性。由此导致标准与法律在制定程序、规范对象、规范内容、违反后果等各方面都存在很大差异。在环境法典的编纂过程中的确需要在本体层面考虑标准与法律的关系，但就现阶段而言，只要明确标准与法律是现代社会中两套不同的规范系统、各有其规范范围这一共识即可。
(二)生态环境标准的规范属性
生态环境标准属于技术标准，从理论上而言自然和法律规范是两套不同的系统；
从我国立法实际来看，生态环境标准与法律也的确是两套不同的系统。我国法律上并不存在严格意义上的技术法规，法律规范一般并不会直接规定标准的内容，而是通过援引标准实现定型事实的目的。即便是部门规章，也并不会出现本应由标准规定的内容，而仍然是引用标准，只是相对于法律，部门规章对标准的引用更为直接，可能直接指明具体的标准规范。例如《近岸海域环境功能区管理办法》(2010)第2条把近岸海域环境功能区分为四类，并规定各类近岸海域环境功能区执行相应类别的海水水质标准，第七条则规定“各类近岸海域环境功能区应当执行国家《海水水质标准》(GB3097-1997)规定的相应类别的海水水质标准。”
我国主要的生态环境标准为生态环境质量标准和污染物排放标准，这两大生态环境标准在规范属性上有些不同于一般技术标准的地方，值得讨论。为说明问题，首先需要对技术标准本身进行分类，之后才能对生态环境质量标准和污染物排放标准的规范属性和特征展开研究。对技术标准进行分类的一种主要方法是根据生产流程把技术标准分为产品标准和过程标准，产品质量标准、食品安全标准、药品安全标准等属于产品标准，而污染物排放或控制标准规制的是生产过程中的污染物排放，属于过程标准。过程标准解决的是生产过程的合理化问题，产品标准处理的则是产品安全性、稳定性、实用性等结果层面的问题。但这种分类无法涵盖生态环境质量标准，因为“生态环境”本身并不属于通常意义上的产品，生态环境质量标准的内容并不是生产过程中的操作规范或产品质量，而是对生态环境中某些污染因子的指标化限制。(16)同前注⑧，陈伟文。因此，即便生产过程满足了过程标准(污染物排放标准)也不一定能保证生态环境质量达标，反之亦然。正是因为生态环境质量标准的存在，需要重新考虑技术标准的分类。
可以根据是规范行为还是规范状态把技术标准分为行为标准和状态标准，这一分类不但避免了现行分类覆盖面不全的问题，并且对理解技术标准与法律的关系更有助益。行为标准是指生产标准(产品、过程)、排放控制标准等对动态行为的规范指标，而状态标准则是指产品(食品、药品)安全标准、环境质量标准等事实状态的规范指标。遵循行为标准通常会符合状态标准，但在生态环境保护领域，由于生态环境质量涉及行为之外的自然因素，符合行为标准未必达到状态标准。生态环境质量标准是一种典型的状态标准，而其他生态环境标准(排放标准、监测标准、风险评估标准等)是规范行为的行为标准。不可能通过生态环境质量标准来规范生态环境本身，因为生态环境是客体，不具有行为意义上的可规范性，只能通过规范人的行为间接使得生态环境质量达标。生态环境质量达标是通过其他一系列行为标准的和制度的配套来完成的，例如通过分散行为满足排放标准和总量控制标准、政府治理责任制度等来使得环境空气质量达标。
污染物排放标准属于行为标准，但与一般意义上的生产行为不同，排放行为是区别于一般生产行为的末端溢出行为，排放是否达标与产品质量是否达标并不存在必然联系。排放标准的主要功能是为行政执法提供管理依据，并在排放特定污染物时对是否构成污染环境侵权惩罚性赔偿(17)陈伟、冯佳琪：《生态环境侵权惩罚性赔偿违法性要件的二元结构》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2022年第4期。或犯罪提供构成要件行为的判断标准。生产者向环境排放污染物可能不但会污染环境，还会破坏生态，污染物排放标准同样是自然生态保护和低碳可持续发展领域需要用到的标准，当发生生态环境破坏需要生态环境损害赔偿时，是否超过污染物排放标准排污还可能构成公益诉讼中合规抗辩的事由。与生态环境质量标准同样，污染物排放标准与法律也是两套独立系统，现行立法只是援引污染物排放标准作为行为认定的指标，污染物排放标准绝非法律规范本身。例如《大气污染防治法》第99条第(二)项：“超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”，并未直接规定大气污染物排放标准的具体指标。
除上述两类标准之外，《生态环境标准管理办法》(2020)(下文简称《管理办法》)还规定了生态环境风险管控标准、生态环境监测标准、生态环境基础标准和生态环境管理技术规范，这些标准都是独立于法律规范的系统，此处不再赘述。
《环境保护法》(2014)第15条和第16条只是分别规定了环境质量标准和污染物排放标准的制定主体，并未涉及这两类标准的规范属性、制定原则、制定程序、适用范围、适用优先级等重要内容，对除这两类标准之外的其他生态环境标准，没有专门条款予以规范。尽管《管理办法》在很大程度上弥补了法律规定的不足，但一方面未来环境法典各编涉及生态环境标准的条款不宜由部门规章来统领，另一方面该办法本身仍然存在不少可以进一步改进的地方。因此，需要进一步研究现有生态环境标准规定存在的问题以便为法典编纂提供改进思路。
(一)分类
首先，《环境保护法》规定了国家和地方环境质量标准和污染物排放标准，《生态环境标准管理办法》延续了环境保护法的分类，把生态环境标准在纵向上分为国家标准和地方标准。(18)《生态环境标准管理办法》(2020)第4条第1款：“生态环境标准分为国家生态环境标准和地方生态环境标准。”然而，《标准化法》除了国家标准和地方标准之外还规定了行业标准，(19)《标准化法》(2017)第2条第2款第1句：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。”在纵向分类上与环境保护类法律有所差异。从现行有效的标准来看，存在大量的生态环境部制定的以HJ作为编号的标准，这些标准不属于国家标准(GB)也不属于地方标准，《环境保护法》和《管理办法》都无法涵盖。生态环境部自己也认为这些标准属于行业标准，在生态环境部网站上以行业标准的形式予以公布。如果不区分国家标准与行业标准，将引发一些因分类与法条不一致导致的问题。例如，生态环境部《关于发布国家生态环境标准〈核医学辐射防护与安全要求〉的公告》中的内容：“为贯彻《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国放射性污染防治法》，保护生态环境，保障人体健康，规范核医学辐射防护与安全工作，现批准《核医学辐射防护与安全要求》为国家生态环境标准，并予发布。标准名称、编号如下：《核医学辐射防护与安全要求》(HJ 1188-2021)。”(20)https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk01/202109/t20210910_923134.html，最后访问日期：2022年4月15日。通过公告形式把行业标准转变为国家标准，但标准的编号仍然是HJ，如果环境法典能够清晰界定行业标准的强制性及其与国家标准之间关系，就没有必要通过公告的形式在两者间转化从而引起不必要的混乱。再如，有些法条直接规定了“行业标准”，《电器电子产品有害物质限制使用管理办法》(2016)第3条第(二)“电器电子产品污染，是指电器电子产品中含有的有害物质超过国家标准或行业标准，对环境、资源、人类身体健康以及生命、财产安全造成破坏、损害、浪费或其他不良影响。”既然规章明确要求遵守行业标准，则无论行业标准是否是推荐性标准，都应被遵守。在环境法典编纂过程中应通过增加行业标准这一分类解决此问题，目前，环境法典专家建议稿已经增加了行业标准的类型。
就横向标准分类而言，《管理办法》把生态环境标准分为六大类别：生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放(管控)标准、生态环境监测标准、生态环境基础标准和生态环境管理技术规范。需要通过法典编纂解决的横向标准分类问题如下。第一，应根据新的立法形势在总则中增加相应标准类型，“我国《土壤污染防治法》第12条的重要创新是规定了国家土壤污染风险管控标准，并将其定性为强制性标准，代替了之前的土壤环境质量标准，体现了土壤污染防治重在风险管控的思路转变。”(21)刘超：《环境法典污染控制编的立法重点与规范构造》，载《法律科学》2022年第3期。土壤与大气、水、固废不同，一般工业生产并不排放土壤，土壤污染是由排放的废气、废水、废渣导致的，因此应强调土壤污染的风险管控，但其限值指标仍然可以作为判断土壤环境质量的标准。由此，应根据《管理办法》的分类在法典中增加生态环境风险管控标准类型。(22)“根据《土壤污染防治法》关于土壤污染防治风险管控的原则，土壤污染风险管控标准主要用于风险筛查和分类，而非质量达标评价。据此，我们在《办法》中增加了生态环境风险管控标准类别，并明确了此类标准的作用定位、制定原则与基本内容要求。”《生态环境部法规与标准司有关负责人就〈生态环境标准管理办法〉》答记者问，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202101/t20210106_816285.html，最后访问日期：2022年4月15日。第二，明确流域标准的定位。《长江保护法》(2020)第44条规定：“国务院生态环境主管部门负责制定长江流域水环境质量标准，”《淮河流域水污染防治暂行条例》(2011)第15条规定：“国务院环境保护行政主管部门商国务院水行政主管部门，根据淮河流域排污总量控制计划以及四省的经济技术条件，制定淮河流域省界水质标准，报国务院批准后施行。”对于类似于流域标准这些特殊的生态环境质量标准与一般生态环境质量标准的关系，需要做出原则性规定。第三，有些早已存在的标准无法纳入现有分类。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2020)第14条规定：“国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定固体废物鉴别标准、鉴别程序和国家固体废物污染环境防治技术标准。”第75条第1款：“国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志和鉴别单位管理要求。国家危险废物名录应当动态调整。”类似于《固体废物鉴别标准——通则》(GB 34330-2017)的鉴别标准属于横向分类中的哪种标准并不明确。鉴别标准与监测标准具有很大区别，不属于基础标准，其强制性使其与一般管理技术规范存在实质区别，实际上很难纳入现行标准分类体系。第四，技术管理规范中存在大量的行为管理规范，可能涉及本应由法律规定的权利义务关系，和法律规范存在较大交叉，是“标准法律化”的多发地，是否应该把这类规范定性为生态环境标准值得进一步研究。一种合理的思路是将其定性为一般规范性文件而不是技术标准，这样做的好处是不但可以消除对这类规范属性上的争议，还可以减少制定管理类技术规范时因内容法律化而产生的效力瑕疵。
(二)内容与效力
技术标准主要通过工具理性对事实进行合理定型，而法律主要通过价值理性调整人的行为，两者规定的内容本不应该有交叉。一般而言，不宜在法律规范中直接规定标准的指标化内容，而应通过援引相应标准解决法律规范中的事实问题；
更不应在技术标准中规定本应由法律规定的内容，不能通过标准为标准适用人设定隐形的法律义务或责任。如果说在法律规范中规定标准的内容(法律的标准化)只是违反了有关标准与法律相互独立的某种理论，在比较法中仍然能找到不遵循这一理论“技术法规”，(23)德国《环境法典》第11(1)中规定：“在行政法规中可以同时规定如何计算出该数值，和如何对数值的遵守进行测量和控制。”《德国环境法典》，沈百鑫等译，法律出版社2021年版，第45页。那么在标准中规定法律的内容(标准的法律化)则不仅仅是不符合理论要求，更是直接违反了宪法规定，应该通过审查予以修改或撤销。“标准之所以能够进入法律领域，不取决于标准而取决于法律，取决于法律对标准的接受，”(24)柳经纬：《标准的类型划分及其私法效力》，载《现代法学》2020年第2期。本应由法律规定的内容原则上不允许进入标准文本，否则本应通过民主立法程序予以确定的价值共识将通过行政管理的后门至少在形式上转变为特殊利益的独断。
对此，无论理论界还是生态环境标准主管部门都有很清晰的认识。实践中存在“标准与法律法规重复、标准中赋予行政职权、标准中提出政策性要求、标准中规定了制度性的内容、标准中规定了行政管理的内容”(25)王长林：《国家标准中法律法规典型问题分析》，载《标准科学》2020年第6期。针对这些现象，《管理规范》第8条第1款规定：“制定生态环境标准，不得增加法律法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务；
不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。”在环境法典的编纂过程中，对生态环境标准内容边界的确定是需要特别注意的问题，应该在总则中通过相关条款予以规定。
生态环境标准中规定的类似于“实施与监督”等行政管理规范的内容，必须由相应法律规范先规定，例如《地表水环境质量标准》7.1规定“本标准由县级以上人民政府环境保护行政主管部门及相关部门按职责分工监督实施。”只能被理解为是对《环境保护法》或《水污染防治法》或有关法规规章相关条款的实施，而不是标准本身赋予行政机关行政管理权力。(26)例如可以解释为是对《环境保护法》第6条第2款地方政府对环境质量负责和第15条有关国家和地方环境质量标准制定主体规定的推论。《生态环境标准管理办法》相关条款已经规定了生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准应当规定“标准实施与监督”。当法律并未规定相关权力，生态环境标准自然不能进行规定，例如“《环境空气质量标准》规定的生态环境部门划定环境空气功能区，报本级人民政府批准实施，就没有明确的上位法依据。”(27)王炜：《环境标准：法律属性与适用规则》，载《环境法评论》第六辑，中国社会科学出版社2021年版，第54、55页。对这种情况应该要么通过修改标准删除有关规定，要么通过修改立法先确立有关权限。再如，《石油炼制工业污染物排放标准》(GB31570-2015)规定：“废水进入城镇污水处理厂或经由城镇污水管线排放，应达到直接排放限值；
废水进入园区(包括各类工业园区、开发区、工业聚集地等)污水处理厂执行间接排放限值，未规定限值的污染物项目由企业与园区污水处理厂根据其污水处理能力商定相关标准，并报当地环境保护主管部门备案。”实际上规定了生态环境部门对协商确定的标准的备案权，这一备案权没有法律和法规规章依据。(28)其他案例可参加王炜：《环境标准：法律属性与适用规则》，载《环境法评论》第六辑，中国社会科学出版社2021年版，第54-61页。
标准内容相对于法律的独立性的一个自然推论，即标准的“强制性”并非源自标准本身，而是源自法律的规定。某些生态环境标准之所以是“强制性”的，是因为有关的环境保护法和《标准化法》规定了不符合标准的行为是违法行为，并设定了相应的法律责任。而对于不符合推荐性标准的行为，并未普遍设定法律责任，但如果有法律规定了推荐性标准也应被遵守，或者强制性标准引用了推荐性标准的某些规定，那么这些推荐性标准也就成为“强制性”标准了。行业标准、团体标准和企业标准属于推荐性标准，(29)《标准化法》(2017)第2条第2款第2句：“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”对于这些标准是否要被强制执行，同样需要根据法律的具体规定，而不能因为其不是政府主导制定的标准就当然认为其没有强制性。法律之所以规定某些标准是强制性标准的确要考虑标准的对象和内容，例如《标准化法》(2017)第10条第1款规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”但法律考虑是否赋予标准以强制性的因素，并不代表标准直接因为内容而获得强制性。这是在法典编纂过程中需要进一步思考的问题。
需要注意的是，标准所谓的强制性，是公法上的强制性，不是私法上的强制性，生态环境质量标准的公法强制性义务主体是各级地方人民政府，污染物排放标准的公法强制性义务主体则是污染物排放者。在合同法上，无论是强制性标准、推荐性标准还是其他标准，都要根据合同的具体约定来判断是否构成违约，在侵权法上是否构成合规抗辩，同样不能简单地以是否符合强制性标准来判断，而需要具体情况具体分析。(30)参见陈伟：《环境质量标准的侵权法适用研究》，载《中国法学》2017年第1期。
(三)制定、审查与备案程序
制定修订程序。标准制定的具体程序需要根据标准的性质来确定，国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的制定由于制定主体不同、目标和内容不同，制定程序也并不相同。《国家生态环境标准制修订工作规则》规定了国家生态环境标准制修订的基本原则(31)《国家生态环境标准制修订工作规则》(2020)第5条规定：“标准制修订工作以合法合规、体系协调、质量优先、分工协作为基本原则。”和详细程序。第33条和第34条分别规定了生态环境质量标准、风险管控标准，污染物排放标准、生态环境监测标准和其他标准的制修订原则与方法，尤其对于生态环境质量标准，第33条作出了具有可操作性的详细规定。考虑到“生态环境”是环境法典的核心概念，而判断生态环境是否良好离不开生态环境质量标准，生态环境质量标准在环境行政中具有核心重要地位，是最具可操作性的指标化制度，因此环境法典应在总则编中明确生态环境质量标准的制修订原则与程序，对于其他标准制修订则可以通过空白条款(根据有关法律规定)的方式予以规定。需要特别强调的是，制修订标准的过程并不是单纯运用工具理性的过程，而是融合了工具理性与价值理性，因此不能局限于专家研讨，而需要公众参与补强工具理性在价值认知上的局限，因此应在环境法典中特别强调标准制修订过程中的公众参与原则。公众参与原则一般要求公开征求意见，(32)《国家生态环境标准制修订工作规则》(2020)第39条第3款规定：“公开征求意见时间为1至2个月，重大标准可以多次征求意见，必要时可召开听证会或座谈会。若征求意见结束后1年内未进行送审稿技术审查或2年内未发布的，应重新公开征求意见。”但如果某一标准的内容的确主要涉及技术指标(例如监测标准、基础标准等)，也可以在制定过程中体现公众参与原则(通过对不同领域专家的选择)，不必公开征求意见。(33)《国家生态环境标准制修订工作规则》(2020)第38条中规定：“质量标准、风险管控标准、排放标准和生态环境基础标准的审查会专家数量不少于11人，其他标准的审查会专家数量不少于9人，原则上应有三分之一及以上为标准专家库专家。质量标准、风险管控标准、排放标准和生态环境基础标准征求意见稿技术审查结果由专家组组长综合各专家的意见确定，明确是否同意公开征求意见。”
生态环境标准制定完成并实施一定时间之后，应根据情况的变化修订标准。不同的标准修订期限不应相同，例如生态环境质量标准涉及人民对良好环境的需求，这种需求随着社会发展不断强化，应根据需求变化适时修订标准，而生态环境基础标准主要是通用符号，没有必要用法律的方式规定定期修订。对于生态环境质量标准、生态环境风险管控标准和排放标准，应推定为代表了最新科学研究成果。《德国环境法典》第33条“可予推测，第32条正式引入的技术规范，恰当反映了先进技术水平或者学术和技术的先进水平。其具有一般行政规章的作用。当以其他方式可以保障至少同等程度的危险防卫和对环境或人类风险预防时，允许其偏离于技术规定。”(34)同上注，《德国环境法典》，第51、52页。如果有科学研究共识推翻了已有成果，即应启动标准的修订程序。
审查程序。根据标准独立说，全国人大及其常委会不能直接改变或撤销标准，这一权力的最终主体应该是国务院，根据宪法第89条第13项的规定，国务院可以“改变或者撤销各部、委发布的不适当的命令、指示和规章”，可通过扩张解释得出国务院拥有改变或撤销标准的权力。在执法或司法实践中如果发现标准已不能满足新的需求时，应通过相应渠道(法典应对渠道予以规定)反映至国务院。先由标准制定主体决定是否修订标准并向国务院说明理由，生态环境部如果认为不需要修订而国务院认为应该修订，则国务院应责成生态环境部予以修订。国务院是标准制修订的最后决定主体，全国人大及其常委会对标准的制修订并没有决定权。
备案程序。《管理办法》第43条和第45条已经明确了地方生态环境质量标准、地方生态环境风险管控标准和地方污染物排放标准的备案为事后备案，并非审查性备案。(35)《管理办法》第43条：“地方生态环境质量标准、地方生态环境风险管控标准和地方污染物排放标准发布后，省级人民政府或者其委托的省级生态环境主管部门应当依法报国务院生态环境主管部门备案。”第45条：“国务院生态环境主管部门收到地方生态环境标准备案材料后，予以备案，并公开相关备案信息；
发现问题的，可以告知相关省级生态环境主管部门，建议按照法定程序修改。”“《办法》明确规定地方标准备案的范围仅限于地方环境质量标准、风险管控标准和污染物排放标准，且该备案属于事后备案，不是事前审查。备案不是地方标准生效的前提条件，我部备案与否，均不影响地方标准生效执行。”(36)《生态环境部法规与标准司有关负责人就〈生态环境标准管理办法〉》答记者问，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202101/t20210106_816285.html，2022年4月15日访问。但对于国家生态环境标准、行业生态环境标准、团体标准、企业标准等是否需要备案，备案程序如何等问题并未规定，环境法典对此也应予以明确。
(一)总则-分编模式
各国环境法典中的生态环境标准规范模式各不相同。法国环境法典总则没有对标准制定与功能进行总体性规定，只是在分编中单独规定了涉及环境要素的标准。(37)例如第L211-4条第2款第1句：“可根据水质标准的要求对相关行为进行禁止或限制。”《法国环境法典》(第1-3卷)，莫菲、刘彤、葛苏聃译，法律出版社2018年版，第139页。这是由于法国的环境法典编纂是形式编纂，无法像实质编纂那样在总则中提取公因式，无法对生态环境标准提出统一、通用的要求。意大利“环境法典”的实质是环境法律规范汇编，因此也没有在法律文本中专门对生态环境标准作出规定，其特别之处在于采用附件的形式，把有关条款需要适用的标准列于正文之后。(38)参见《意大利环境法典》，李钧、李修琼、蔡洁译，法律出版社2021年版，第427-432页。例如，意大利环境法律规范第78条1.“为了确定地表水的化学状态是否为良好，应以本条规定的方式，采用第三部分附件1段落A.2.6中规定的表格1/A中所列的针对水柱和生物的环境质量标准(SQA)和表格2/A所列针对沉积物的环境质量标准。”本书，第111、112页。瑞典环境法典是实质性编纂的典范，编纂者认识到生态环境标准特别是环境质量标准对环境保护目标的重要性，环境法典在总则中专章规定了环境质量标准，(39)瑞典环境法典在总则编第五章用9个条文规定了环境质量标准，参见《瑞典环境法典》，竺效等译，法律出版社2018年版，第15-18页。菲律宾环境保护法典大部分内容涉及环境质量标准的设定和怎样达到环境质量标准的措施(尤其是第一编“空气质量管理”和第二编“水质量管理”)。(40)参见《菲律宾环境保护法典》，岳小花译，法律出版社2020年版，第8-37页。主要原因是菲律宾深受美国环境法影响，基本上是借鉴了美国清洁空气法的规范模式。德国环境法典并未正式通过，目前仍停留于专家委员会草案阶段，该法典草案在总则第一章第三节的第三小节用三个条款规定了“技术规范”，(41)同前注，《德国环境法典》，第50-52页。在分则中个别条款涉及生态环境标准。(42)例如第369条(2)“各州可以对所有地表水体确定水体质量的最低要求，不论各自的用途均应遵守；
第1款的总量减排计划应予以考虑。”同前注，《德国环境法典》，第192页。
相较于比较法上生态环境标准在法典中的规范模式而言，中国具有后发优势。我国于1973年制定《工业“三废”排放试行标准》，至今已近半个世纪，1979年《环境保护法》试行至今也已40多年。《环境保护法》《标准化法》等法律中早已对生态环境标准做了框架性规定，《管理办法》更是对环境标准的制定和适用有详细的规定。可以说，我国在环境法典中规定生态环境标准的前提条件是相对成熟的。“环境法典的体例可采取‘总则-分编’结构。总则编采取‘提取公因式’方式，规定可以统领全局和普遍适用的立法宗旨、基本原则、管理体例和引领性制度等内容。分则编整合部分现行法律法规，对法典调整的事项进一步详细规定。”(43)同前注②，吕忠梅文。生态环境标准制度的编纂同样应遵循这一原则。由于我国采用适度法典化的实质编纂模式，因此对生态环境标准的规范模式上更接近于瑞典环境法典，即在法典总则中对共性、通用规则做出规定的“提取公因式”模式。“借助‘提取公因式’方法进行创新，将环境法律体系中的共通性内容抽象为统摄全局的总则规范，将特殊性内容放入分则部分予以规定。”(44)吕忠梅：《中国环境法典的编纂条件及基本定位》，载《当代法学》2021年第6期。具体而言，总则应对生态环境标准的共性和通用部分做出规定，这些内容包括生态环境标准的分类、属性及内容边界、制修订定原则和程序、审查备案原则和程序等。在分编中，以尊重现有单行法的规定为原则，根据总则的规定进行适度整合。法典编纂中应注意避免技术法规模式，即不宜直接在法律条款中出现标准中的指标化内容。
(二)总则中的“公因式”
1.界定生态环境标准的规范属性
在总则中应规定生态环境标准的定义，并在定义中明确生态环境标准独立于法律的规范属性。生态环境标准的实质是“技术要求”而非法律规范，这一定位应贯穿于环境法典总则和各编。在法典层面明确生态环境标准的规范属性对标准制定、标准执行乃至在司法裁判中如何适用生态环境标准都可以起到基本遵循的作用。“尽管强制性标准现在已缩小了范围，但‘强制性标准必须执行’的要求仍然是不妥当的。它应当只是被高度尊重的标准，而非‘必须执行’，只有合法有效的技术标准才可以强制执行。”(45)王贵松：《作为风险行政审查基准的技术标准》，载《当代法学》2022年第1期。基于前文所述理由，《管理办法》第5条第2款：“强制性生态环境标准必须执行”和3款：“推荐性生态环境标准被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，被引用的内容必须执行，推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。”类似于这些直接规定标准法律效力的条款不宜写入环境法典。
2.明确生态环境质量标准的基础地位
我国应“将可持续发展作为中国环境法典的基础概念和和逻辑主线，”(46)吕忠梅：《发现环境法典的逻辑主线：可持续发展》，载《法律科学》2022年第1期。所谓可持续发展，即经济、社会和环境的协调发展，可持续发展既是环境法独立性的基本逻辑，(47)参见陈伟：《历史哲学视角下环境法独立性之阐释》，载《中州学刊》2021年第3期。又是环境法典各分编的逻辑主线：污染防治编是保障人(社会)的健康，自然生态保护编是保护生态(环境)，低碳发展编则是保障人与自然共生模式下的经济发展。在确定可持续发展作为法典标准的基础概念和逻辑主线的同时，也“应对‘生态环境’的概念进行充分论证，在确定其法律内涵与外延的基础上，作为环境法典的基石概念，为‘适度法典化’提供概念工具，以确定环境法典的调整范围。”(48)同前注②，吕忠梅文。“‘生态环境’概念的‘一体三面’与可持续发展价值的‘社会可持续’‘生态可持续’‘经济可持续’三个支柱相互融合，使得环境法典明确了可持续发展价值目标下的调整范围，为环境法典编纂提供了运用法律关系构建体系化规范的基石。”(49)吕忠梅：《环境法典编纂方法论：可持续发展价值目标及其实现》，载《政法论坛》2022年第2期。无论可持续发展原则还是生态环境概念，最根本的目标是获得良好环境，而何谓良好环境则离不开生态环境质量标准的界定。可以说，生态环境质量标准为整部环境法典(尤其是污染防治编)设定了应当追求的量化指标，其他一切制度都是为了达到良好环境这一最终目标。生态环境质量标准制定原则应定位于保护生态环境，保障公众健康，“建立以保障公众健康为核心的环境标准制度”，(50)吕忠梅：《做好中国环境法典编纂的时代答卷》，载《法学论坛》2022年第2期。不以追求经济发展为目标，或者至少生态环境质量标准中的最严格标准应以此为目标(例如I类地表水质量标准)。
3.区分生态环境标准的类型
“生态环境标准制度将涵摄分则各编覆盖的污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展三大领域，”(51)周骁然：《论环境法典总则编基本制度的构建理路》，载《苏州大学学报法学版》2021年第4期。应以《管理办法》的规定为蓝本，根据前文论述改进生态环境标准的分类模式，在总则中明确生态环境标准的类型。第一，纵向分类上增加“行业标准”，明确政府主导制定的生态环境标准纵向上分为国家标准、行业标准和地方标准。第二，由于生态环境技术规范涉及或可能涉及大量行政管理的内容，具有法律和标准交融的特征，应在横向分类上予以剔除，划归为一般规范性文件。
污染物排放标准并不仅仅只涉及污染防治编和低碳发展编。尽管属于自然保护编的立法并不如污染防治编中法律那样大量直接出现排放标准，但这并不意味着质量标准和排放标准，尤其是类型化之后的目标标准和控制标准不适用于自然保护编。事实上，自然保护的一个重要内容就是防止工业污染对生态环境的污染与破坏，现有立法只是出于管理体制分工的原因才没有在自然保护立法中重复规定污染防治的内容。在环境法典总则中自然需要把涉及所有分编的生态环境标准规定全面，不能因为现有生态保护类立法缺少生态环境标准的内容就只把生态环境标准的原则性内容规定在污染防治编。因此，固然应在总则中“放弃确立以功能为导向的横向生态环境标准体系，以满足分则各编的差异化需求”，(52)同前注，周骁然文。但并不意味着在总则中不能对生态环境标准进行类型化和就原则问题进行一般性规定，至于不同类型标准在不同领域的具体适用问题，则留给分编规定。
4.规定生态环境标准的制定程序、审查程序和备案程序
根据前文论述，以当前环境法典专家建议稿的规定为基础，规定相应类型生态环境标准的制定程序、审查程序和备案程序。专家稿草案已经规定了国家生态环境标准的备案程序，但对于审查程序尤其是最后决定修改的主体之规定还需要进一步完善。德国法上“大致将技术标准定位于得到授权的将法规范具体化的行政规则。”(53)同前注，王贵松文。对技术标准的审查应集中于价值理性，即行政性的审查，“法院应当尊重技术标准的专业技术性一面，而重点审查其行政性的一面。”(54)同前注，王贵松文。如何把审查的价值合理性融入法律条款，是需要进一步研究的重要问题。
(三)分编中的规定
各分编应以延续单行法有关生态环境标准的规定为原则，根据技术标准的独立属性对个别条款增删修订。
1.污染防治编
在污染防治编中首先需要解决的问题是“污染”与生态环境标准的关系问题。生态环境是否受到污染，是环境法典需要解决的问题，整理现行立法，生态环境标准与不确定法律概念“污染”之间存在如下三种关系，要具体情况具体分析。第一，界定污染时不涉及标准，例如《水污染防治法》(2017)第102条第(一)
“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象”。第二，用标准界定污染，例如《放射性污染防治法》(2003)第62条第(一)“放射性污染，是指由于人类活动造成物料、人体、场所、环境介质表面或者内部出现超过国家标准的放射性物质或者射线。”第三，用标准或其他方式共同界定污染。例如《噪声污染防治法》(2021)第2条第2款“本法所称噪声污染，是指超过噪声排放标准或者未依法采取防控措施产生噪声，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”根据技术标准独立说，环境法典编纂中最好能够统一不同的法律规定，不要在法律规范层面直接用标准界定污染，而是把污染界定留给相应的生态环境标准，作为执法或司法事实认定层面的技术手段。
法律规范中一般不会出现具体的标准指标，而是援引相应标准作为承担法律责任时事实要件的判断指标。例如《水污染防治法》第58条第1款：“农田灌溉用水应当符合相应的水质标准，防止污染土壤、地下水和农产品。”此处的“相应的水质标准”是指《农田灌溉水质标准》(GB 5084-2021)，如果该标准之后被修订，相应标准自然指修订后的水质标准。但现行立法中仍存在直接引用具体标准的规范，因此，污染防治编应当增加相应条款规定被援引标准失效时的处理方法。例如，《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》(2016)第12条规定：“固定式和移动平台及其他海上设施含油污水的排放，必须符合中华人民共和国颁布的有关国家标准。一、机舱、机房和甲板含油污水的排放，应符合国家《船舶污染物排放标准(GB 3552─83)》。二、采油工业污水排放，应符合国家《海洋石油开发工业含油污水排放标准(GB 4914─85)》。”该办法仍然有效，但本条引用的两个标准已经失效，《船舶污染物排放标准》(GB 3552-83)已被《船舶水污染物排放控制标准》(GB3552-2018)代替，《海洋石油开发工业含油污水排放标准》(GB 4914-85)已被《海洋石油勘探开发污染物排放浓度限值》(GB 4914-2008)代替。这种情况，法典中应有相应条款予以明确适用规则，且应规定被引用标准失效时应及时修改法规。
此外，污染防治编还应规定当同一条款或规范同一事实的不同条款涉及两个以上标准时，应适用更为严格的标准。例如，《水污染防治法》第71条第1款规定：“饮用水供水单位应当做好取水口和出水口的水质检测工作。发现取水口水质不符合饮用水水源水质标准或者出水口水质不符合饮用水卫生标准的，应当及时采取相应措施，并向所在地市、县级人民政府供水主管部门报告。供水主管部门接到报告后，应当通报环境保护、卫生、水行政等部门。”第2款规定：“饮用水供水单位应当对供水水质负责，确保供水设施安全可靠运行，保证供水水质符合国家有关标准。”第1款中出水口“饮用水卫生标准”应符合《生活饮用水卫生标准》(GB 5749-2006)(《生活饮用水卫生标准》(GB 5749-2022)已发布，将于2023年4月1日实施)；
第2款规定的“国家有关标准”除了需要符合《生活饮用水卫生标准》外，还应符合《城市供水水质标准》(CJ/T 206-2005)，如果该标准中的指标更为严格，尽管是推荐性标准，也应执行，这属于法律赋予推荐性标准强制力的情形。
生态环境标准在污染防治编中出现最多，其中适用频率最高的是污染物排放标准，因此污染物排放标准的适用规则是污染防治编要重点解决的问题之一。对此，可以在《管理办法》有关规定的基础上在本编中增加相应条款。(55)《管理办法》第24条规定：“污染物排放标准按照下列顺序执行：(一)地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准；
地方污染物排放标准未规定的项目，应当执行国家污染物排放标准的相关规定。(二)同属国家污染物排放标准的，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准；
行业型或者综合型污染物排放标准未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。(三)同属地方污染物排放标准的，流域(海域)或者区域型污染物排放标准优先于行业型污染物排放标准，行业型污染物排放标准优先于综合型和通用型污染物排放标准。流域(海域)或者区域型污染物排放标准未规定的项目，应当执行行业型或者综合型污染物排放标准的相关规定；
流域(海域)或者区域型、行业型或者综合型污染物排放标准均未规定的项目，应当执行通用型污染物排放标准的相关规定。”至于自然保护编，由于现有单行立法数量不多，涉及生态环境标准的条款很少，现阶段应以总则规定为主，分编保留单行立法规定为妥。低碳发展编中的技术标准更未定型，现阶段应复制单行法的规定，“应对气候变化领域标准，主要包括温室气体排放核算与报告、企业碳排放核查、企业单位产品碳排放限额等标准。其中企业单位产品碳排放限额标准，主要解决重点行业单位产品碳排放限定值、基准值和先进值的确定等方面的问题，与生态环境标准体系中的污染物排放标准相似。但目前因没有上位法授权，暂未列入排放标准，而是将这类标准纳入生态环境管理技术规范范畴。”(56)《生态环境部法规与标准司有关负责人就〈生态环境标准管理办法〉》答记者问，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202101/t20210106_816285.html，最后访问日期：2022年4月15日。
2.生态环境责任编
“全国人大常委会将环境法典编纂定位于‘行政立法领域’，标示环境法以行政法规范为主体的性质。”(57)吕忠梅：《民法典绿色条款的类型化构造及与环境法典的衔接》，载《行政法学研究》2022年第2期。因此，环境法典中的责任主要是行政责任，“对违反环境法典规定应当受到行政制裁的行为，可以考虑在各编有关行为模式的法律规范之后设专章作出规定。”(58)同前注⑤，汪劲文。对于行政法律责任而言，主要适用污染物排放标准，典型的如《大气污染防治法》第99条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；
情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(二)超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”。类似单行立法行政责任设置中援引生态环境标准的条款应予完全保留。
“鉴于我国长期以来一直有着维持刑法统一性的传统和民法典有关民事责任制度一体化的要求，如何通过环境法典规定或者指引适用刑事责任和民事责任，例如是设编规定生态环境责任、还是在总则中设专章对它们作出规定，则是需要环境法典编纂创新的重大理论和实践课题。”(59)同前注⑤，汪劲文。《环境法典(专家建议稿)》中采用了设专编规定生态环境损害责任的模式。在法律责任编有必要用单独条款规定生态环境标准，尤其是污染物排放标准在责任认定中的功能。“未来环境法典中的法律责任应涵盖针对私益损害救济的环境侵权责任，针对生态、环境本身损害救济的生态环境修复责任，以及公法层面的环境刑事责任和环境行政责任。”(60)竺效：《环境法典编纂结构模式之比较研究》，载《当代法学》2021年第6期。由于在我国法律体系下，对刑事责任的规定一般应引致刑法，生态环境责任编主要是对刑事责任之外责任的规定。刑法已通过司法解释的形式明确了生态环境标准在犯罪构成中的适用，各分编相应行政责任条款也通过援引标准的形式设定了行政责任的适用前提，环境私益侵权有相应司法解释规定了合规抗辩的效力，在这些责任领域不必单独设立生态环境标准条款。“环境法典编纂过程中，应高度重视对司法实践的梳理，综合考虑特殊环境民事制度，建立可操作的司法机制。”(61)吕忠梅、窦海阳：《民法典“绿色化”与环境法典的调适》，载《中外法学》2018年第4期。生态环境损害的合规抗辩、损害额确定等方面已存在相应理论研究，(62)参见陈伟：《生态环境损害额的司法确定》，载《清华法学》2021年第2期。但尚未有明确的或操作性较强的立法或司法解释规定，可以考虑在生态环境损害救济方面规定生态环境标准的功能，是否需要规定以及如何规定，还需要展开进一步研究和论证。
无论根据理论研究还是我国现实立法体系，标准与法律都是两套分别运行的规范系统。技术标准是对现代社会中事实进行合理化定型的指标化规范，尽管对其制定程序有一定要求，但其有效性最终取决于其对事实的定型是否合理。而法律的有效性则来源于通过价值理性达成共识的民主立法程序，法律并非对事实的定型而是对行为的规范调整，法律条款援引标准的目的是借助标准的定型功能识别事实(行为或状态)，以为法律的规范性调整奠定事实基础。生态环境标准是典型的技术标准，其与法律的关系自然也是相互独立的两套系统。生态环境标准中的生态环境质量标准、生态环境风险管控标准和污染物排放标准的强制性并非来源于标准本身，而是来源于标准化法和环境保护法的规定，其法律效力并非规范性效力而只是功能性使用；
生态环境监测标准是否需要强制执行，仍然需要看法律的具体规定。生态环境基础标准是制订和管理其他生态环境标准“元标准”，是对标准工作借以展开的术语、符号、编码等技术要求的前提性约定，因此不存在其他标准那样的强制性问题，其与法律的关系即便表面上看也是两套并存在的规范系统。生态环境管理技术规范由于涉及或可能涉及大量对本应由法律规定的调整权力(权利)义务关系的内容，不宜归入生态环境标准的范畴，而应纳入一般规范性文件管理。只有明确了生态环境标准的属性，才有可能全面梳理现有立法存在的问题，进而在环境法典的编纂过程中形成有关生态环境标准制度首尾一致的融贯性规范。
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