党内法规制度建设：历史沿革、价值意义与实施路径
王 梦 任 恒
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局，对党内法规制度建设这一时代课题高度重视，并立足全面从严治党、依规治党的需要，不断完善党内法规的制度建设，为中国特色社会主义事业的建设奠定坚实的制度基础。毋庸置疑，我国现行《宪法》明确了中国共产党的执政地位及其在各项事业中对国家各方面的领导权。作为国家治理的领导核心，党的领导对于国家治理现代化的整体效能起着统领指挥、中流砥柱的作用。因此，以《中国共产党章程》为本的党内法规是保障党的领导核心地位的基石，亦是实现党的领导合法化、科学化、民主化的有力支撑。从党的一大通过的《中国共产党纲领》到党的二大通过的《中国共产党章程》，至今已然形成涉及党章、准则、条例、规则与规定以及办法、细则在内的党内法规完整体系，无一不凝结着中国共产党人为人民无私奉献的精神。在新时代，通过对党内法规的历史沿革找寻到“两个百年”目标实现的契合点，努力践行党内法规制度建设的实践价值，确保制度治国、依规治党对国家建设中党领导一切这一核心的保障。
概述而言，党内法规制度建设历经三个时期：改革开放之前的萌芽期、改革开放后至2012年党的十八大前夕的成熟期以及党的十八大以来的完善期。
（一）改革开放前的萌芽期
追根溯源，毛泽东在1938年党的六届六中全会上明确提出“党内法规”的概念。直至新中国成立，依据《党章》，我党制定出一系列党的组织与领导、党员行为、干部选拔等党内法规，为新中国初期的党内法规制度化建设奠定了良好的纪律性基础。不过，在这一过程中存在党内法规体系不完备、细则不明确、时效性有限等诸多问题。从新中国成立至1978年党的十一届三中全会召开前夕，党内法规制度建设一直延续此前的工作方式，虽然在规模上有较大发展，但也存在党内法规与国家法律较多交叉重叠的内容，致使二者边界模糊化，因而造成具体工作无中心化、低效化，并在一定程度上造成党组织凝聚力的减弱。
（二）改革开放后的成熟期
1978年12月，邓小平在中央工作会议上明确指出“没有党规党法，国法就很难保障”，从而指出党内法规与国家法律并不相同但又密切联系的关系。此后，中共中央于1990年7月颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中，首次明确规定“党内法规的制定主体、程序、适用范围以及概念、名称等涉及党规建设的重要范畴和基本内容，党内法规建设从此步入制度化规范化轨道”。[1]直至2012 年 5 月，《中国共产党党内法规制定条例》颁布，我国党内法规制度建设的步伐不断前进，内容不断丰富，但依然存在党内法规与国家法律实施边界模糊、体系化不够完备等问题。
（三）党的十八大以来的完善期
自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强化党内法规制度建设的顶层设计，深入推进制度治党、依规治党。截至 2020年12月，中国共产党现行有效的并已公开发布的中央党内法规共包括党章、准则、条例共计45部，同时也含有大量规则与规定以及办法、细则等。党的十八届四中全会更是将党内法规这一基础性体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，标志着“依法治国与依规治党、制度治党一体建设、统筹推进”，[2]落实党作为国家全面建设的核心领导力量，发挥党内法规的制度优势，并将优势高效全面地转化为各级党组织进行各层级治理的实际需要。2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，强调“党内法规制度体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。[3]秉承党的十九大以来依规治党的指示精神，2019年党修订了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》以及《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，是从“有规可依”迈向“良法善治”的标志性文件。2020年，多部党内法规发布或修订，党内法规制度建设继续完善。其中，四部条例，主要涉及基层党组织的相关工作，在一定程度上加强了央地党组织间的联系与执行效率，还包括五部规定，五部办法和一部规则。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两部党内法规，为全面从严治党提供有力的制度保障。2021年11月11日，党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，其中将“明确全面从严治党的战略方针，提出新时代党的建设总要求，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，落实管党治党政治责任，以伟大自我革命引领伟大社会革命”[4]作为习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的重要内容，进而凸显全面从严治党的战略地位。2022年7月26日，习近平总书记在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的二十大”专题研讨班上发表重要讲话，强调“深入推进全面从严治党，持之以恒正风肃纪，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，党同人民群众的血肉联系更加紧密，党内良好政治生态不断形成和发展，为党和国家各项事业发展提供了坚强政治保证”。[5]2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调“坚持制度治党、依规治党，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，发挥政治巡视利剑作用，落实全面从严治党政治责任，用好问责利器”。[6]可以说，上述一系列党内法规的颁布与实施，提升了党的自身建设能力，扩充了依规治党的体系建设，增强了制度效能的有效转化，弥补了之前党内法规建设存在的无体系化、低效率化等问题，为建设中国特色社会主义法治体系提供了重要补充。
党内法规的历史沿革呈现出的依规治党概念，“其自身表述的变化与内涵演进不只是文本话语的变动，而是全面从严治党、制度治党、依规治党伟大实践的科学总结，是我们党以改革创新精神推动理论建构的成果体现”。[7]基于新时代人民对美好生活的追求而形成的现实需要，中国共产党要立足于党作为执政党和领导核心力量的自身建设，着眼于我国国家治理体系与治理能力现代化建设，开拓构建人类命运共同体、增强负责任大国参与国际事务的能力建设。
（一）意义层面
党历经百年风雨，一直勇往直前带领全国人民共建美好家园、共享美好生活。在这条探索发展的道路上，我们经历波折与困难，尤其是作为核心领导力量，如何加强自身建设，成为前进道路上的重要基石，是我们党一项任重而道远的课题。凡事预则立，不预则废。党内法规作为全面从严治党的制度体现，对于党自身建设的重要意义不言而喻。中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》进一步明确，“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。[8]不难发现，党内法规的制度建设有利于巩固党作为领导核心的地位，促进党的建设中各项事业的发展，同时印证了我国社会主义制度优势对国家建设的巨大效能。
据此，在国家建设层面，2013年党的十八届三中全会提出，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这一举措对于提升国家治理效能、推动党和国家事业蓬勃发展具有根本性、全局性、长远性的意义。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，党内法规作为党的建设中的重要一环，亦包含在国家制度体系之中。国家治理现代化的价值蕴含国家治理合法性的建构，能够为其提供正当性的依据。有学者认为构建以维护社会公正为核心的国家治理伦理价值目标，是我国国家治理现代化的重要内容之一，而构建国家治理伦理基础的一个重要且基础的方面，则是厘清公与私的界限与关系问题。[9]因此，党内法规制度建设作为中国全面深化改革的部分内容，在国家治理体系与治理能力现代化整体布局中发挥关键作用，能够更加明晰公私界限，确保依法治国举措的实施。
从人类命运共同体的构建出发，在中国共产党领导下的中华人民共和国时刻担负起大国的责任，为世界人民贡献自己的力量。抗击新冠肺炎疫情斗争取得重大战略成果，充分展示出中国特色社会主义制度的优势，也充分证明中国共产党的领导力量可以带领中国人民走向美好未来。因此，党内法规制度建设在促进党自身不断改革创新的同时，也使得中华民族在世界民族之林熠熠生辉。
（二）价值层面
党内法规与我党的历史地位及其时代使命密切相关，且政治属性十分明显。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，同时强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，因为只有党保持先进性，才能带领人民构建共建共治共享的社会治理格局，才能带领人民实现中华民族伟大复兴梦想，增强国际竞争力。在“政党—国家—国际”的逻辑递进关系中，党内法规不仅包含着中国共产党执政的微观、中观、宏观的价值视角，也内含着党居于国家的领导核心地位，发挥着不可替代的作用。“在政党治理和国家治理的互动结构中，党内法规的质量结构具有多维性，既包括微观层面的文本质量科学性和完备性，又包括中观层面的党内治理和宏观层面的国家治理的实效性。”[10]就国际视角而言，党内法规制度建设所呈现的优势与转化效能是国家治理的内在机理，可以借助于党的建设实现国家社会主义事业的建设，从而能更好面对复杂多变的国际环境。因此，党内法规制度建设之于党内建设的完备性，具有加速器的价值功能；
对于执政党科学、高效、民主执政，具有助燃剂的价值功能；
对于急剧变化的国际竞争环境，具有内生力的价值功能。
概而述之，党内法规制度建设的发展与完善是我国当前社会主义建设的现实需要，是平衡党的自身建设、国家治理、国际竞争三者间的关系使然，也是协调全面从严治党与法治建设的重要举措。
党内法规制度建设体现了中国共产党作为世界第一大党的政治领导力，彰显了新时代党作为我国国家领导核心力量的价值。国家治理体系现代化的重点，就在于国家制度的成熟完善以及对国家制度的执行、监督要坚决有力。推进国家治理现代化最终目的是为了满足人民群众日益增长的美好生活需要，要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，作为推进国家治理现代化的标准和要求，作为衡量一切工作得失的标准和要求。党的宗旨也即全心全意为人民服务，突显了党内法规作为实现人民对美好生活向往之助推器的保障作用，同时彰显了国家治理体系中党内法规体系完善的必要性与价值深度。
健全党内法规执行机制不仅是党自身建设的内在要求，更是坚持有规必依、执规必严、违规必究的内在机理。“党的体制机制能正常运转，中央的命令和决策能得到贯彻执行，就需要依靠党内法规能够得到认真地贯彻执行。”[11]应该说，党内法规的生命力在于实施执行。党内法规制度建设，其实施与执行是呈现与体现的关系，即党内法规制度建设的实施表现为党内法规的遵守，执行则由各级党组织和党员的遵守和执行。本文着重探究各级党组织和党员在党内法规实施过程中所存在的问题。
（一）党内法规制度执行中的主要问题
党内法规制度建设的实践最终落脚于执行力的有效性，除此之外，党内法规的执行也表现在基础理论层面的党内法规执行的基本要求与执行保障制度，以及实际操作层面的执行过程。在具体执行中出现的问题部分表现为以下几点：
差序执行问题。所谓差序执行，指的是中央和地方党组织及党员在党内法规执行的实践过程中，存在差异，即中央层面的执行力高于地方层面。究其原因：一是中央和地方党内法规有政策研究室等作为智库角色的指导和参与，而基层党组织在这方面的缺失导致其执行容易出现误区；
二是党内相关法规的信息度公开共享的程度偏低，造成信息误差与信息不对等，例如具体的文件规定下发至县市一级，使得基层党组织仅接受命令而不了解事情缘由，容易造成执行偏差；
三是党内法规配套立规问题存在重复立法等不足，导致地方党组织在有限的权限范围内照搬上位党内法规内容，使得越向基层延伸，附加的内容越多，造成基层党组织和党员执行力低效化。
环节缺失问题。党内法规的执行应是具有体系化的操作流程，包括执行主体、客体、目标、方法、责任、监督、评估。应然层面，党内法规的具体执行过程中应当坚持客观性、导向性、规范性和前瞻性的原则，对于执行主客体的范围明确，执行目标的实操性，执行方法与执行责任划分清晰，执行监督与执行评估的到位等皆需协调衔接。然而在实然层面，尤其是各级党组织践行党内法规时，执行的部分环节缺失，导致党内法规制度建设更多依仗文本阐释，实施效果的强化并不明显，党内监督尚存在未能全面覆盖的薄弱领域。[12]其中，在执行评估指标体系中，党内法规评估的顶层设计尚未完善，文本质量评估占主导地位，而实施效果评估则相对弱化，以至于难以从根本上破解当前党内法规执行力不足的问题，所以很大程度上造成执行评估环节的缺失。而执行责任的细化和明晰也在具体实践中被弱化，造成该环节实质上的缺失。这不仅影响党内法规体系建设，更是对党的权威和执政地位产生负面影响。
部分党员素养有待提升问题。当前，党内一定范围内存在以下现象：党员的先锋模范作用与少数党员干部理想信念缺失的反差、反腐的高压态势与贪腐的侥幸心理的张力、严密的纪律制度约束与贪腐行为团伙化的应对、依法行政的基本要求与权力使用任性的落差等。[13]以上存在的现象一定程度上导致党内法规执行力弱化。挖掘上述现象的内因，主要缘于：一方面，党内法规具体细则等内容质量有待提高。在现实情境下，部分党内法规没有做到与时俱进，还有的党内法规未能做到规范统筹，部门间发展不平衡，统一性欠缺。另一方面，少数党员制度意识薄弱，表现为个别领导者对制度的重视力度不足甚至存在滥用权力的情况，不能自觉遵守制度的相应规范。对此，应加强党内领导干部的依规治党的意识，提高法规的权威，同时也要提升广大党员的制度意识，自觉遵守党内法规。
（二）推进党内法规制度执行的应对举措
党的十八大以来，从当代中国政治制度建设基本经验的内在机理来看，可以发现完善政治制度并不是简单照搬照抄其他国家政治发展的既有模式，也不是囿于任何理论的浅层内容，只有将实践作为完善和发展政治制度的源泉和依据，一切从当代国情出发总结中国政治体制发展与变迁的突出成就，探索中国政治体制发展的内在逻辑，反思中国政治体制发展的深刻教训，才能推动中国政治体制的不断完善、发展与创新。
党的十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。[14]这不仅是对全面从严治党的纵深发展考量，也是对全面提升党的执政能力的推动，从而进一步提升治理现代化的建设步伐。《中国共产党党内法规制定条例》提出“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。[15]党内法规对于党中央全面从严治党的决心具有内置驱动力的作用，对于依法治国的基本方略具有激励扩展性的作用，通过党内法规制度建设，对执行主体进行行为约束，一是可以促进全党的四种法规制度建设，即党组织、党的领导、党的自身建设度、党的监督保障；
二是可以提升党自身作为领导核心的合法合理性与深入民心的影响力。
总体来说，党内法规的执行力可以从宏观层面的政治意识引导、中观层面的各级相关机构完善执行力体系化和微观层面的党员自身素养提升这三个方向逐步实现完善。
一是加强政治意识引导。“四个意识”旨在加强中国共产党作为马克思主义政党，坚定政治信仰，加强政治领导，实现自身建设和执政为民的理念践行，为实现党的全面领导和国家兴旺发达提供重要保障。加强政治意识的引导势在必行，不仅能够为全面从严治党的持续性保驾护航，也可以为党的建设明确政治方向。基于政治意识的引导，可以有效实现党规国法的有效衔接。党内法规与国家法律的关系像是辩证法所述的内外因，党内法规是内因，国家法律是外因。在党具体执政过程中，对于自身组织及组员的执政方式规范应该更多依据内因发挥作用，国家法律这一外因通过内因可以更全面地起到监督作用。同时内外因在一定条件下可以相互转化，在面对具体情境具体问题时，要因时制宜、因地制宜，发挥党内法规和国家法律对于党组织和党员的约束规范作用。
另外，通过政治意识引导，可以完善党内法规不同层级间关系、左右类别关系、前与后以及新与旧关系，除此之外，在党规国法内外关系的原则基础上，统筹做好党内法规顶层设计与立改废释各项工作。事实上，虽然党内法规作为一种软法，是不以国家强制力保障实施的规范。但是加之政治意识的引导，不仅能很好地发挥党内法规的法律及政策双重性，也可以全面发挥其指导、预测、规范、评价、教育、激励等多方面的功能，以期逐步健全党内法规的执行和保障机制。党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下，在价值取向上具有一致性。
二是提升普通党员的综合素养。党内法规作用对象是广大党员，是国家法律体系针对党政领导干部约束力的一种辅助与补充。尤其是在党员的思想作风方面，以宪法为核心的国家法律体系无法较为全面规范的情况下，党内法规可以有效地进行思想和行为规范。党员是贯彻落实党的理论路线和决策部署的重要执行者和践行者，党员自身素质的提升，更有利于解决党内法规实践层面的问题，拥有实践经验，逐步提升自身的理论素养，将党内法规在实施执行过程中的不完善之处总结为理论要点，给以完善党内法规制度建设巨大的储备积淀。除此之外，大数据作为一种技术路径，能够推动国家治理现代化，同样地，也可以辅助促进党内法规的实践探索。具体而言，党员通过掌握先进的数据技术，促进其执行效能，进而保障党领导工作过程的透明化、民主化、程序合法化。更加有利于实现“互联网+社会治理”背景下依托党内法规实现国家治理能力现代化建设的新路径创新，拓宽党内法规完善的网络思维空间、推进网络创新现代化的国家治理驱动。
以习近平同志为核心的党中央推进党风廉政建设，提出了一系列新理念、新思路和新举措，持续长效地推动党员政治觉悟与素养的提升，通过理念创新、制度创新和方法创新实现党内法规的有效执行与体系完善。党中央从保持党的纯洁性破题将反腐倡廉推向新境界，清晰表明了坚定不移惩治腐败的新意志，展现了踏石留印、抓铁有痕般抓作风建设的新韧劲，提出全面深化改革与反腐败有机集合的新理念，为破解党风廉政建设责任制难题提供了新方法，阐述了通过思想文化养成建立不想腐败的新思路等内容。[16]
三是推进党内法规的有效落实。习近平总书记在关于依规治党和党内法规制度建设重要论述中强调，“要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行”。[17]因此，对于目前有关党内法规执行力体系化建设的研究，不只包含体系的基本准则、基本构成、基本配套、基本保障，同时也要依托国内研究机构进行党内法规的学科建设。
“党内法规制度的研究要提高水平，出高质量的成果，必须有学科依托和支撑。”[18]党内法规的学科建设是从党的建设长远性考虑，具有高瞻远瞩的深远谋划。总之，党内法规的体系建设：要避免区域发展不平衡化，以防形成东部集中、中西部分散的局面。要将党内法规的学科归属明确化；
目前党内法规大多数划归于法学学科下，党内法规从马克思主义理论相关学科出发，亦可获得长足发展，而且中国共产党本就是马克思主义政党，这样更有利于马克思主义理论中国化在中国特色社会主义建设过程的指导价值。当下要继续完善党的执政方式，充分发挥党的“领导地位”，推动“各方”之间的合作互动；
探索符合时代特点、整体制度框架要求、有助于问题解决的机制策略和方法；
提高党的执政方式的精细化水平；
重视党的执政方式日常化。[19]
综上所述，党内法规制度建设在提升党的建设制度化水平、保持党组织的健康稳定、加强与外部环境的互动等方面，具有强大的动能支持，在政党政治现代化进程中扮演着重要角色。中国在制度伦理建构诉求上的突出表现是彰显法治的根本性、民主的独特性、民生的优先性，以及渐进性地推动全面改革。党内法规直接体现出的是作为制度建设的一项刚性举措，但其内在深层次展现出的是马克思主义理论植根于中国实际，引发中国共产党人高度认同的契合。制度现代化、法治精神成为学界探讨的热点。具体而言，国家治理体系和治理能力现代化的本质是国家治理的制度现代化；
法治精神是国家治理体系和治理能力现代化的核心要求。所以，新时代党内法规作为制度治国的一项重要内容，如何有效地将其制度优势发挥出来，为中国特色社会主义现代化的建设添砖加瓦是一项长期且艰巨的任务。党内法规的完善、执行与监督需要具有动态的价值思考与持续的实践效力，如此，不仅对于推动国家治理体系与治理能力现代化具有带领提升之功能，也为实现中华民族伟大复兴提供有力保障。
相关推荐：