生态产品价值化驱动下的文旅小镇国土空间规划治理研究——以湖南桃花源为例*

郑杰科，唐秀媛

(1.常德市自然资源和规划局桃花源分局，湖南常德 415772；
2.湖南女子学院，湖南长沙 410004）

新时代中国的生态文明战略转型在于解决发展的不平衡与不充分这个主要矛盾，城乡差别、地域差别和贫富差别这三大差别成为主要的不平衡。为了消除差别实现均衡发展，党的十九大以来确立构建新的发展格局，形成以国内大循环为主体的国内国际双循环模式，促进绿水青山转化为巨大经济效益来推动经济高质量发展[1]。从美丽乡村建设到农村人居环境改造，国家长期对农村地区的基础设施建设投入形成了巨大的沉淀成本，生态资源的价值化可以激活这些沉淀成本，实现生态效益和经济社会效益相统一[2]。

文旅小镇的打造需要将生态资源利用发挥得淋漓尽致，生态资源价值化的前提是建立生态资源的标准体系和产权制度，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿[3]。国土空间规划和治理研究是建立生态资源标准体系的有效路径，能解决农村广大地区山水林田湖草等自然资源资产因非标化不能上市交易的难题，实现政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径[4]。

桃花源文旅小镇位于湖南省常德市桃源县，桃花源文旅小镇土地总面积136.23 km2，耕地、林地和园地占土地总面积的80.51% ，生态资源优良。2019 年成功获评湖南省首批十大文旅特色小镇，“特色文旅小镇桃花源”已成为常德市文旅康养千亿元产业的中坚力量和湖南省文旅产业的亮丽名片。对生态产品价值化驱动下的桃花源文旅小镇国土空间规划治理进行研究具有一定代表性。

1.1 生态产品价值化实现路径与机制

将隐性生态产品价值显性化是生态产品价值化的核心内涵。目前大多数的生态价值无法在市场上转化为经济价值，而生态产品价值化就是让生态产品在市场上显现出经济价值。生态产品价值化实现机制有两方面，一方面是市场调节机制，另一方面是政府调节机制，其本质区别在于一种是强调生态产品价值的转化，而另一种强调生态产品价值的保护[5]。强调生态产品价值的转化，需要通过市场化路径，将自然资源、市场资本和人力资本有机结合，利用市场机制，将生态资源的价值得以显现并得到市场的认可[6]。强调生态产品价值的保护，则更多地是体现国家对生态资源的保护，国家通过对生态资源价值化的相关评估，运用转移支付和跨区域生态补偿等手段，由生态保护收益的地区向生态保护实施的区域提供一定的经济补偿，发挥政府调节的作用，将生态资源保护的价值通过货币化的形式表现[7]。

1.2 生态产品价值化对国土空间规划治理的要求

国家提出建立全国统一、责权清晰及科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生产空间、生活空间和生态空间[8]。为贯彻落实生态产品价值化的实现机制，国土空间规划体系应满足以下要求。

一是要把生态优先作为底线，落实到空间规划中。当“三线”存在冲突时，应坚持生态作为底线，坚持生态保护红线面积不减少、功能不降低、性质不改变。在底线思维的背景下，进一步突出国土空间规划的底线作用。

二是把生态产业化作为发展新动力和发展新出路。国土空间规划体系提出主体功能、空间格局、底线约束、空间结构、公共服务、历史文化、基础设施、整治修复和实施保障九大主体内容，从生态产品价值化切入，使生态资源向生态产品转化，实现生态产品价值化，保持住“绿水青山”不变色，同时创造出无限的“绿色金山银山”[9]。

三是碳达峰、碳中和作为目标，实现高质量发展。守住发展和生态保护，打造切实可行的自然资源向资本和财富的生态转化机制，实现发展与生态文明建设的共赢[10]。

1.3 生态产品价值化驱动下的国土空间规划治理分析思路

本文以生态产品价值化为驱动，以三维价值认知、生态产品价值化与国土空间规划治理现状特征、问题与原因为方向，深入分析桃花源文旅小镇生态产品价值化与国土空间规划治理现状问题。从生态产品价值化理念引领的国土空间融合与布局优化，加快推进生态产业化发展的国土空间复合利用模式，保障生态产品价值化的国土综合整治与生态保护修复，加强国土空间规划治理来推进生态产品价值化的体制机制，四个方面提出桃花源文旅城小镇生态产品价值化驱动下的国土空间规划治理对策建议。

基于上述技术框架，生态产品价值化驱动下的国土空间规划治理要着重注意以下三个要点：（1）多维度的价值认识：构建空间-时间-系统的生态价值认识路径，从空间维度分析其在区域层面的生态价值和重要性，构建横向对比；
从时间维度分析生态变化趋势和原因，注重自身的纵向研究；
从系统维度开展全要素的基础分析，注重系统均衡[11]。（2）多类型的空间优化：生态与城乡、产业等紧密联系，相互不可分割，不仅在生态空间中体现生态底线管控，而且要在城乡空间中落实低影响或服务于生态的空间布局，还要在产业空间中融入生态元素，打造绿色产业体系[12]。（3）多方位的修复监测：生态修复是落实生态产业化的重要手段，要坚持工程、时序和责任单位集合落实，同时研究可量化的生态系统监测评估和生态价值补偿机制，也有利于生态价值向经济价值转换[13]。

2.1 基于空间-时间-系统的生态产品价值认知

目前，国土空间规划中针对生态价值的评价主要是资源环境承载力和国土空间适宜性评价，但其因数据存在一定的缺陷，不能够全面地反映桃花源文旅小镇的生态价值，因此本文在参考“双评价”的基础上，从空间维度、时间维度和系统维度补充研判[14]。

2.1.1 空间维度——湖南省农产品主产功能区

从湖南省的视角来看，桃花源文旅小镇处于位于常吉高速发展带与沅水生态走廊交汇区，北部位于集群发展区，南部位于现代农业区。内部有桃花源风景名胜区与湖南桃花源国家森林公园为主的自然保护地，承担着水土保持、水源涵养和生物多样性保护的重要任务。

2.1.2 时间维度——自身生态格局基本未变

通过“双评价”分析得出，桃花源文旅小镇在清江铺村、黄土坡村和汤家山村平原地区生态保护力度需要加大，自身的生态格局基本未变。同时收集到2013-2020 年桃花源文旅小镇土地变更数据，采用ArcGIS 软件分析景观格局变化，分析结论为镇域范围沅江沿线系统整体质量优于清江铺村、黄土坡村和汤家山村平原地区，与“双评价”结果吻合。其主要原因是村落平原地区为主要人类活动密集区域，生产生活造成了生态的破坏。以时间维度采用生态景观格局变化分析，有助于找出生态脆弱和敏感区域，为生态保护修复提供依据[15]。

2.1.3 系统维度——水资源在复合生态系统中的核心约束作用

通过以水定城、以水定产来确定农业发展和城市发展规模，以水资源作为核心约束力，现状水资源面积总共12.75 km2，占国土面积的9.36%，主要由河流水面、水库水面、坑塘水面组成。水资源充沛，第一产业用水量大，供水保障水平仍然不高，用水安全面临新挑战，河湖生态安全压力与日俱增。坚守水资源承载能力底线，确定2035 年文旅小镇取水总量3103.8 万m3。通过分析发现桃花源文旅小镇水资源丰富，完全能够满足未来生态、农业和城镇空间的发展需求[16]。

2.2 生态产品价值化与国土空间规划治理现状特征

2.2.1 生态产品价值化贯穿国土空间规划治理的整个过程

桃花源文旅小镇国土空间规划提出主体功能、空间格局、底线约束、空间结构、公共服务、历史文化、基础设施、整治修复和实施保障九大主体内容，针对桃花源小镇生态资源丰富的特征，以生态产品价值化作为贯穿全体系规划编制内容和空间政策制定的总体要求之一。通过不断发展新业态，保持住“绿水青山”不变色，同时创造出无限的“绿色金山银山”，把生态产业化作为发展新动力和发展新出路[17]。

2.2.2 生态产品价值化作为手段，落实到国土空间用途管制中

主要体现在将生态产品价值化理念落实到国土空间融合和布局优化中，处理好桃花源文旅小镇“三区三线”的关系问题。在生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线划定中，当“三线”存在冲突时，应坚持生态作为底线，坚持生态保护红线面积不减少、功能不降低、性质不改变。同时，通过国土综合整治和生态修复等保障生态产品价值化，在底线思维的背景下，进一步突出国土空间规划的底线作用[18]。

2.2.3 生态产品价值化作为目标，实现高质量发展

将发展和生态保护有机融合，打造切实可行的自然资源属性的生态产品向资产和资本转化机制，因地制宜将生态产品价值化，实现发展与生态文明建设的共赢，最终实现可持续高质量发展的目标[19]。

2.3 生态产品价值化与国土空间规划治理问题与原因

2.3.1 资源利用低效、发展与保护难平衡

桃花源文旅小镇拥有的湿地、林地、自然保护地、水域占据整个国土面积的60%以上，生态旅游资源多达50处，整体的资源利用还存在一些低效的生态资源初加工产业。文旅小镇的生态旅游资源的开发比较滞后，且多半集中于世外桃源景区。另外，负面清单和准入制度的缺失，资源开发必然伴随着生态资源破坏。与此同时，文旅小镇要谋求发展就需要建设用地，但因生态和农业用地对整个用地空间切割，造成建设用地破碎、分布不均，使得发展与保护出现矛盾。

2.3.2 产业融合处于起步阶段，产业带动效应尚未释放

文旅小镇虽汇聚了自然、宗教、文化和各种历史典故或著作等资源，但因协同推进机制尚不健全，一二三产业所需要的土地、设施配套、资本等各类要素支撑不到位，不少农村产业融合企业数量小而散，农产品加工深度不足，并未形成强有力的品牌。

2.3.3 建设用地使用效率低，存在低效开发

通过人口与城乡建设用地增长弹性系数和地区生产总值与建设用地增长弹性系数分析，其人口和经济的增长速度跟不上城乡建设用地增长速度，建设用地的使用效率较低，新增建设用地未能带来明显的经济增长。

2.3.4 服务配套难以满足当下生态产业化发展

世外桃源景区配套相对比较齐全，但核心景区周边服务配套设施基础薄弱，旅游交通尚未串联，交互式平台建设滞后。相比核心景区，周边的生态资源集中度不高，比较散乱割裂，整个区域因缺乏相关服务配套设施的统筹和串联，导致整体生态产业化不足。

3.1 生态产品价值化目标引领的国土空间融合与布局优化

3.1.1 合理划定三线管控区域

城镇开发边界划定以土地集约节约利用为要求，提高土地利用效率，以满足生态资源化的用地需求。依据规则下发新增城镇建设用地规模58 hm2，增量指标包含三大部分：集中建设区内作为增量用地指标共使用约40.8 hm2，开发边界外重点项目预留指标约14.1 hm2，预留发展指标约3.1 hm2。文旅小镇开发边界划定基于有限的土地指标，重点保障旅游产业发展用地需求，充分将生态环境引入镇区提升风貌品质（图1）。

图1 桃花源文旅小镇生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定Fig.1 Ecological protection red line,permanent basic farmland and urban development boundary delimitation of Taohuayuan cultural tourism town

永久基本农田保护红线方面，通过增减挂钩和土地整理等方式，文旅小镇共划定基本农田3230.11 hm2、永久基本农田储备区37.74 hm2，规整划一的高标农田形成的田园风貌为农旅融合提供了良好的基础。

生态保护红线内保护的是青山绿水，通过对已经遭到破坏的生态环境进行生态修复，打造别具一格的山水格局，文旅小镇划定生态红线范围1365.40 hm2。

3.1.2 落实生态安全为底线的生态空间格局

桃花源文旅小镇以生态安全为底线，构建“一带、双廊、两片、多点”的生态保护格局，“一带”指沅江生态与保护发展带；
“双廊”指水溪生态廊道和常吉高速生态廊道；
“两片”指镇域南侧、西侧的生态保护区和东侧的风景名胜区；
“多点”指以生态保护为目标形成多个生态节点。

3.1.3 打造粮食安全的农业空间格局

桃花源文旅小镇作为农产品主产功能区，以优质耕地和永久基本农田构建“两区、多点”的农业生产格局，“两区”指镇域西侧的休闲农业示范区和镇域南侧的高效农业区；
“多点”包括青江浦百果园、汤家山菊花产业园、黄土坡现代农业观光基地、万亩楠竹基地、优质水稻基地。

3.1.4 构建生态低影响城镇空间格局

通过对桃花源文旅小镇双评价的分析,减少人为对生态环境的影响，制定了强化镇区集聚度，降低全域整体生态影响和提高生态质量的策略。桃花源文旅小镇基础设施向镇区和崇义村、黄土坡村、桃仙岭村集中布局，形成“一主一副、两轴多点”的城乡发展格局，引导人口向中心镇区和四个重点村集聚，达到建设生态低影响城镇格局的目的（图2）。

图2 桃花源文旅小镇空间格局图Fig.2 Spatial pattern of Taohuayuan cultural tourism town

3.1.5 优化集中建设区用地布局

尽可能最大程度发挥山水资源的生态价值，配合“桃源仙境、心灵故乡”的主题定位；
集中建设区保留不可分割的生态要素，贯通现有水系，组团式布局用地，让每一块开发用地尽量多邻生态要素，降低城市路网密度，节约建设用地指标，城镇用地布局体现出慢城生活的意图[20]（图3）。

图3 桃花源文旅小镇集中建设区空间布局优化图Fig.3 Optimization diagram of spatial layout of concentrated construction area of Taohuayuan cultural tourism town

3.2 加快推进生态产业化发展的国土空间复合利用模式

3.2.1 探索复合化利用模式，构建绿色融合发展的产业体系

在保护生物多样性的基础上，结合林业确权与活权改革，探索农业、林业、旅游、康养等复合化利用方式，合理布局林农复合利用、森林休闲康养、山地运动等项目，推动农村地区一、二、三产业融合发展[21]。构建1+2+N 的产业体系，1 是以旅游主导产业；
2 是以旅游为基础重点培养文旅和农旅两个方向；
N 是围绕旅游衍生N 个产业联动，主要包括现代农业、特色制造业、旅游服务业等。现代农业以发展高效农业、科技农业、田园综合体、第六产业为基础；
特色制造业是打造游戏IP+“二次元”的沉浸式旅游产品制造基地；
旅游服务业即包含养老旅游、休闲旅游和科技旅游等新业态[22]。

3.2.2 多元共治构建平台经济，建设标准化农业产业链体系

以合作组织的形式将与农业科技创新相关的行政管理部门、农业科研机构、高校、农业技术推广机构、农业经营主体等农业科技创新力量和资源进行有效整合，提升基层农业科技协同力[23]。利用多元经济平台合作组织，发展品牌有机蔬菜研发、品牌有机水果研发、特色花卉苗木产品研发、品牌种养、农产品直供、特色农产品深加工等精品种植与深加工，吸纳农户加入，共享红利，实现多赢[24]。

3.3 保障生态产品价值化的国土综合整治与生态保护修复

3.3.1 分类稳步推进国土综合整治计划

根据区域特点，按照城镇化地区、农业空间、重点生态功能区，分类稳步推进国土整治计划。（1）实施城镇化地区综合整治：针对桃花源文旅小镇国土空间利用效率不高的问题，在镇区重点整治区开展低效用地再开发。（2）推进农村空间综合整治：对黄土坡村、汤家山村、崇义村、金盘村等休闲农业示范区和高效农业示范区进行整治，实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护和生态保持等工程；
同时对黄土坡村、崇义村等农村建设用地重点区域进行整治，对散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行调整改造，完善农村基础设施和公共服务设施。（3）强化重点生态功能区综合整治：强化城镇内部绿地系统建设，运用低影响开发模式，提升镇区人居环境功能，提升水源涵养能力；
落实沅江岸线管理要求，强化岸线保护。严禁以各种名义侵占河道，对岸线的乱占滥用等突出问题展开清理整治。

3.3.2 分区科学有序开展生态修复行动

根据生态类型划定四个分区，明确生态修复主攻方向：（1）沅江桃花源段生态修复区，修复防护林带，重点推进桃花源境内沅水湿地保护与修复，并建设生态廊道。（2）水溪河流域生态修复区，对河道清淤疏浚及岸坡砍青除杂，全面清理河道垃圾，进行植被修复[25]。强化水生态环境管理，严控新增黑臭水体，全面控制流域水污染排放。（3）山林生态修复区实施林地保护保育，通过增绿扩量、封山育林、森林提质、疏残林抚育改造和自然修复等加强天然林保护，完善公益林保护制度，推进退耕还林还草建设。（4）城乡生活污染管控区，沅江沿岸的排污监测和主要道路两侧生态复绿建设是重点生态修复区。

3.4 加强国土空间规划治理 推进生态产品价值化的体制机制

建立自然资源调查监测机制，摸清生态产品底数。一方面，全面开展自然资源统一确权登记，以不动产登记为基础，充分利用第三次全国国土调查等成果，对桃花源文旅小镇重点区域的自然资源开展统一确权登记。深化经营性全民所有自然资源资产所有权和使用权分离，率先明确占用、使用、收益、处分等权责归属，适度扩大使用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能[26]。另一方面，开展生态产品信息普查。加快建立自然资源统一调查评价监测制度，集成现有的森林、湿地及水等资源调查数据成果，开展生态产品调查，摸清各类生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用等底数，形成生态产品清单[27]。

建立生态产品价值评价机制，科学量化生态产品价值。结合自然资源部发布的生态产品价值实现案例，依据《陆地生态系统生产总值核算技术指南》，积极探索系统量化方法来测算桃花源文旅小镇生态产品总值，实现生态价值与经济价值的现实转换。

健全生态产品经营开发机制，拓展生态产品价值实现路径。充分引入社会和市场力量，探索生态保护空间跨行政区有偿调剂机制。推行排污权、碳排放权、水权、林权等区域生态市场化交易，探索建立“生态银行”体系，引入“特许经营权”拍卖制度，加快建立城乡统一的生态空间建设市场和市场交易制度[28]。打造“工具箱”，引领价值实现。根据“生态资源类型—资源变产品方式—生态产品功能引导—产品变商品（生态产品变现）”的生态产品价值实现路径，进行分路径差异化引导，以不同规划措施实现供需精准对接，并构建系统集成体系。同时，针对“评价—确能—定量—分区—定策—划界—建库”等各个环节，提供可选择、可组合的“工具箱”式引导，保障国土空间规划引领生态产品价值实现在技术层面的可操作、可实施[29]。

健全生态产品价值实现保障机制，强化价值实现激励约束。在国土空间规划编制中，可建立联动运行机制，探索将生态产品供给、价值实现程度和评价考核结果等与国土空间规划分区划定、总量控制指标分配、年度用地计划指标分配、资源配置计划等挂钩；
探索生态产品价值“占补平衡”、生态产品/用地（价值）“储备—提升—交易”、土地指标倾斜等机制；
引入社会资本推动价值实现，鼓励金融机构提供绿色金融服务，探索通过公益基金等方式开展保护宣传，并参与生态产品市场化经营开发[30]。

生态产品价值化是我国生态文明建设在理念上的重大变革，是缓解新时期社会主要矛盾的关键路径。本文从生态产品价值化与国土空间规划治理的关系出发，分析了桃花源文旅小镇现状特征与问题，结合国土空间规划编制，形成了四大逻辑板块和十个技术要求构成的生态产品价值化驱动下的国土空间规划治理框架。具体体现在以下三点：（1）框架突出多维度的价值认识、多类型的空间优化、多方位的修复监测。（2）本文认为国土空间规划与生态产品价值化关联性强、匹配度高，在理念、内容等方面高度契合，从三维价值认识、现状特征、问题原因三个方面深入分析了桃花源文旅小镇生态产品价值化与国土空间规划治理的逻辑关系。（3）同时，结合桃花源文旅小镇国土空间规划治理案例，从生态产品价值化理念引领的国土空间融合与布局优化，加快推进生态产业化发展的国土空间复合利用模式，保障生态产品价值化的国土综合整治与生态保护修复，加强国土空间规划治理推进生态产品价值化的体制机制这四个方面和十个技术要求构成了生态产品价值化驱动的国土空间规划的治理框架。

生态产品价值实现也涉及政策制定、市场经济和建设模式等，如近期已发布的《广东省建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》，对生态产品价值化实现具有重要意义。本文仅从国土空间规划治理的角度研究生态产品价值化的实现路径与机制，存在一定的局限性，希望借此引起对生态产品价值化的重视。

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