行政复议机关双被告制度的意义6篇

行政复议机关双被告制度的意义6篇行政复议机关双被告制度的意义　　一、行政复议的概念　　(一)行政复议的涵义　　行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向复议下面是小编为大家整理的行政复议机关双被告制度的意义6篇,供大家参考。

篇一：行政复议机关双被告制度的意义

　　(一)行政复议的涵义

　　行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出申请，复议机关对该具体行政行为进行审查并作出决定的法律制度。

　　行政复议具有以下三个特点：

　　1、行政复议是行政机关的活动，是上级行政主体对下级行政主体进行监督的一种基本形式，是国家行政救济机制的重要制度;

　　2、行政复议解决的是行政争议，即行政主体与行政相对人就行政主体在行政管理过程中实施的具体行政行为是否合法以及是否适当而发生的争议;

　　3、行政复议具有行政性和准司法性。

　　(二)行政复议的作用和意义

　　行政复议制度的产生，有其深刻的社会根源。其作用和意义主要表现在：

　　1、行政复议有利于保护行政相对人的合法权益;

　　2、行政复议有利于加强行政系统的自我监督，提高行政效率。

　　二、行政复议的基本原则

　　行政复议的基本原则，是指贯彻在行政复议过程中，对行政复议具有普遍指导意义的基本准则。根据《行政复议法》的有关规定，行政复议应当遵循以下基本原则：

　　(一)合法原则

　　合法原则，是指行政复议机关进行行政复议活动，必须按照法定程序和权限，以事实为根据以法律法规为准绳，作出处理决定。

　　(二)公正原则

　　公正原则，是指行政复议机关对被申请的具体行政行为进行审查时既要审查其合法性，又要审查其合理性，作出客观公正的处理决定。

　　(三)公开原则

　　公开原则，是指行政复议机关的行政复议活动应尽量公开进行，以便行政复议的利害关系人及时了解有关情况，监督行政复议进行，消除误解。

　　(四)及时原则

　　及时原则，是行政效率原则在行政复议中的具体要求，是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，并及时作出行政复议决定。

　　(五)便民原则

　　便民原则，是指行政复议机关在行政复议过程中，应当尽可能为行政复议当事人，特别是为作为行政相对人的申请人及第三人行使各项权利提供必要的便利，以保证公民、法人及其他组织利用行政复议制度实现对合法权益的救济。

　　(六)对具体行政行为进行全面审查的原则

　　这一原则包含有两层含义：一是行政复议的审理对象主要是具体行政行为，对抽象行政行为则仅在法律有规定的情况下才能进行审查;二是，复议机关既要审查具体行政行为是否

　　合法，也要审查其是否适当。

　　(七)复议期间具体行政行为不停止执行的原则

　　行政行为具有公定力。在复议决定作出之前，其公定力仍然存在，所以，行政复议期间并不停止具体行政行为的执行。但在下列情况下例外：(1)被申请人认为需要停止执行的;(2)行政复议机关认为需要停止执行的;(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;(4)法律规定停止执行的。

　　(八)司法审查的原则

　　除法律有规定的外，行政复议决定并不是对具体行政行为效力的最终裁决，仍应受到司法审判权的监督。当事人对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

篇二：行政复议机关双被告制度的意义

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　　《行政复议法》第7条和第26条的性质，意义

　　「中文摘要」新颁布的《行政复议法》第7条和第26条建立了对具体行政行为的依据-“规定”的审查制度。本文在对此分析的基础上指出：在我国，对“规定”的审查制度是一种全新的行政间接审查制，其开拓出一个利害关系人可以参与的行政监督领域并由此强化了行政复议制度的监督功能，同时，该制度的建立也为健全和完善自身以及相关制度提出了一系列课题。

　　「关

　　键

　　词」行政法，行政复议，行政监督，规定，处理

　　1999年4月29日由九届全国人大常委会审议通过、1999年10月1日起施行的《行政复议法》对我国于1990年12月由国务院颁布的《行政复议条例》所建立的行政复议的制度进行了多项重大改革(注：《行政复议法》颁布以来，许多学者著文阐述该法的意义，其中分析较为全面和深刻的有于安：《制定我国〈《行政复议法》〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期;马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期。)，其中最具有创设性的应该说是建立了对具体行政行为的依据-“规定”的行政审法律咨询s.yingle.com

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　　查制度。

　　《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。

　　一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制

　　《行政复议法》第7条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。

　　所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请法律咨询s.yingle.com

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　　行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理;②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。

　　所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。

　　二、意义：扩大利害关系人可参与监督的行政领域以及强化监督功能

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　　(一)对“规定”的审查制度将相当大范围的行政规范纳入了利害关系人可以参与的监督体系

　　行政规范体系日益庞大化和复杂化是世界各国伴随行政领域的扩大、委任立法制度的建立和发展而生的普遍现象。我国也面临同样情况。为了确定对“规定”审查的制度在处理这一社会现象时的意义，有必要首先对“规定”在行政规范体系中的地位进行确定。

　　1、“规定”是无名规范

　　我国的行政规范体系就整体而言，从是否由《宪法》和法律确定地位的角度出发，可以将行政规范分为两大部分：一是由宪法和法律确定其地位的，被称为行政立法的部分，即由《宪法》第89条第1项和90条第2款规定的国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的规章，以及由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定的地方人民政府规章。二是上述行政法规和规章之外的其他未被宪法或法律在法体系中予以定位和规定名称的行政规范。前者因在法体系中被规定了地位和名称，可以称之为“有名规范”，并且通常被认为是法的渊源(在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《行政复议法》中均只将有名规范作为裁判规范成为审查活动的依据)。与此相对应，后者则可称为“无名规范”。

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　　《行政复议法》第7条所确立的对“规定”复议审查的制度，所规范的对象为公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，同时该条第2款还明确排除了行政法规和规章作为规范对象。因此可以明显地看出，《行政复议法》第7条使得除了有名规范(行政法规和规章)之外的行政规范-无名规范都可以成为审查对象。

　　2、审查以利害关系人的参与为前提

　　在我国行政管理过程中，作为无名规范的“规定”具有以下特点：

　　①数量庞大。在我国庞大的行政规范体系中，除了有宪法和法律规定的数量有限的行政法规、规章之外，行政活动所需的其他行政规范基本由无名规范提供。

　　②体系复杂。虽然行政规范的地位和性质在形式层级方面应该附随于行政的序列等级，但在实质内容方面却并不受制于行政的形式要求，例如，国务院直属机构所发布的规定，在事实上被视为同国务院部委规章具有同样效力。

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　　③具有替代法规范的功能。行政规范，无论其被定位于行政序列的那一层级，均具有执行法律、解释法律的功能。在法制发达国家中，随着福利制度的不断完善，行政对社会干预范围的扩展，即使原本仅仅具有行政组织内部规范作用的行政规则也在一定程序上突破了行政内和外的界限而事实上拥有了法的功能。我国的无名规范除了这一法的替代功能之外，由于只有作为有名规范的行政法规和规章才被认为是法，但有名规范是受行政管辖所限制的，仅依靠有名规范难以为许多行政活动提供现实有效的行政规范，由此，在有名规范之外的广大行政领域，无名规范事实上在相当大的程度上替代了法应有的作用。例如，无权制定地方规章的地区，只能以无名规范的方式制定行政规范，而这些无名规范的作用在事实上与地方规章，甚至与法律在功能方面并无差异。

　　《行政复议法》第7条和第26条所建立的对“规定”的审查制度是一种以利害关系人的申请权为基础的行政审查制度。即只要复议申请人主观上认为作为具体行政行为根据的“规定”不合法时即可对此一并提出审查申请，在程序上行政机关对该申请无需经过受理阶段即应该进入实体审查并有义务将该审查进行完毕。这种由利害关系人在程序的开始阶段直接参与的对“规定”的合法性进行行政审查的制度，在我国具有首创性，其有别于《行政复议条例》中存在职权审查制度(注：1990年12月国务院颁布的《行政复议条例》第43条规定，行政复议机关审理具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章法律咨询s.yingle.com

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　　或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而行政复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理;上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。这是一种职权审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其程序的发动者为行政复议的申请人，相关机关遵循该程序履行的是审查的义务(职责)。这是两者的根本区别。

　　在《行政复议法》中，对具体行政行为依据的职权审查制度也依然存在，第27条规定行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

　　值得注意的是，在实际的制度运作中，由于行政当局缺乏审查的内在动力和具体实施程序，使得这种职权审查制度实际上形同虚设，没有可行性。参见于安前揭论文。)。

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　　(二)对“规定”的审查制度使《行政复议法》的合法性监督功能更为强化

　　《行政复议条例》于1990年建立了对具体行政行为的行政审查制度，《行政复议法》更加肯定和强化了这一对行政活动的合法性监督制度。在第7条中，《行政复议法》将对行政活动合法性的监督范围扩展到具体行政行为的依据-“规定”的领域。这一制度所适用领域的扩展使得《行政复议法》较之《行政复议条例》在内和外两个方面的监督功能更为强化。

　　(1)使权益保护更加具有实质意义。

　　《行政复议法》所审查的直接对象是具体行政行为。但在行政活动中，利害关系人的权利所受到的分割虽然是具体行政行为所致，但该行为往往本身的构成要件方面并不违法，只是其所适用的依据-“规定”违法，即因具体行政行为继承了“规定”的违法性才导致对利害关系人权利的侵害。在这种情况下，具体行政行为本身在形式上并无违法之处。因此，单纯对具体行政行为进行审查无法有效保护和救济利害关系人的权益。由此可见，《行政复议法》所创立的对“规定”的审查制度显然从阻断具体行政行为与其行为依据之间的违法性继承出发，为权益保护和权利救济提供了制度保证。

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　　(2)使具体行政行为的合法性更加得到保障。

　　由于《行政复议法》中建立了对规定的间接附带审查制度，改变了行政机关在作出具体行政行为时只需在形式上保证适用依据正确而无需对该依据是否合法进行认定的认识方法。《行政复议法》要求行政机关在作出具体行政行为时，除了在形式意义上有义务做到适用依据正确外，同时也要求行政机关对依据本身是否合法进行预先认定，否则后一项责任也很可能由作出行为的行政机关承担。由此，在《行政复议法》中判断具体行政行为是否合法的要件之一的“适用依据正确”(《行政复议法》第28条第1款第1项)便具有了形式和实质两层内涵：一是适用本身正确，即“适用依据(的)正确”;二是依据自身正确，即“适用(的)依据正确”。

　　2、外在的制度创设功能功能强化。

　　外在功能是指对法律制度整体的作用。《行政复议法》建立了对“规定”的审查制度，为我国法律制度建设，尤其是在以下两个方面的行政法制建设提供卫个十分重要的发展新基点。

　　(1)对行政诉讼制度改革和发展起了促进作用。

　　无论从制度建设的角度还是理论认识的角度而言，行政诉讼制度较之行政复议制度更应全面和有效地对行政活动进行监督。然而10年前颁布的《行政诉讼法》中缺少《行政复议法》具有的对“规定”的审查制度，对此不法律咨询s.yingle.com

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　　得不承认在这一方面行政诉讼法显然是落伍了。因此，加快法制改革的步伐，使行政诉讼制度更加充实和完善以适应法制发展的需要，已经成为当务之急，特别是在仅仅以行为所依据的“规定”不合法为理由请求法院撤消具体行政行为时，权益保护和权利救济对司法审查制度的要求理所当然不能依然停留在仅对具体行政行为的依据是否正确作形式性审查的层面上了。

　　(2)为行政立法体制的改革提供了一个契机。

　　我国目前的行政立法是以行政机关在行政体系中所居的层级为依据确定自身的地位(效力高低)和性质(是否属于法渊源)的。如国务院颁布的行政规范为行政法规，国务院部委颁布的则为规章，等等。而《行政复议法》第7条中的“规定”使利害关系人的权益受到侵害，可见该“规定”具有外部规范性，而是否具有外部规范性是法所拥有的特性和功能。因此对同样具有规范性的规定，如何在行政立法的框架内重新予以组合并建立有效的监督体系则为行政制度建设中的必然话题。

　　三、课题：运作层面上应有的制度创设

　　前文中已经提到，《行政复议法》的第7条和第26条建立了对“规定”的行政审查制度。但是严格而言，这两条只是制度建设的起步，其内容所提供的也仅仅是这一制度的基本雏形，即行政复议申请人对“规定”违法审查的附带申请权和相关行政机关对应于该申请所法律咨询s.yingle.com

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　　产生的对“规定”的“处理”义务。然而申请之后的行政程序，例如如何对待申请，需否设置受理环节以及对“规定”如何处理等等，尤其针对对“规定”的处理，在运作层面上应如何进行制度创设，都关系到这一制度是否能够真正具有实际的效果。因此，仅在对被申请审查“规定”的“处理”方面，以下几个方面的制度创设课题值得进一步深入研究：

　　1、“处理”的效力。对“规定”审查后作出“处理”，该“处理”行为的效力是普遍的还有个别的，值得研究。

　　对“规定”进行审查后，首先自然是应该对被审查的“规定”是否合法作出确认。当“规定”被确认为合法时，“规定”的效力以及在行政规范体中的地位得以维持现状，“处理”的效力为“规定”原本所具的效力所吸收。但值得注意的是，当“规定”被确认为违法时，对“处理”的制度设计至少可以有两种选择：

　　①该项“处理”的效力是仅对依据该“规定”作出的，正在行政复议程序中被审查的具体行政行为有效(个别效力);

　　②该项“处理”不仅限于个别效力，“规定”本身也将因此被宣告无效、被撤消或者被变更(普遍效力)，即“规定”作为具体行政行为的可依据性本身被否定，由此“处理”的效力涉及到将来，所有依法律咨询s.yingle.com

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　　据该“规定”作出的具体行政行为已经被预定为违法，遇时，在一定情况下，对已经以此为依据作出的具体行政行为也发生溯及力。

　　①的选择是以《行政复议法》的主观权利救济目的为认识基点，将对“规定”的审查和“处理”设置为复议程序中对具体行政行为审查的整个过程的一部分或者延伸。“处理”是解决已经在审查中的具体行政行为的依据合法问题，因此，“处理”的效力也仅仅限于对该具体行政行为发生效力。而②的选择是以维护行政秩序的合法性为目的的，“处理”程序本身与行政复议中对具体行政行为的审查制度是相分离的，即对“规定”的审查申请仅仅是在起发动程序开始的作用，而一旦“处理”程序开始后便不受原复议申请的拘束。显然，两种选择在对权利救济的效果和对既存行政秩序的影响方面有着很大的不同，制度运作的成本也有相当大的差异。我国在进行对“规定”审查的“处理”制度创设上，应充分考虑各种制度的和社会的因素，慎重为之。

　　2、“处理”的范围。

　　“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10条(该“规定”整体)，还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。

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　　如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性(包括行政的可信赖性)和不特定多数人的权益保障问题。

　　如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。

　　3、“处理”的第三人效力。

　　行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。

　　第三人效力的产生是与现代行政管理对象在利益方面的纷繁复杂性紧密相关的。在现代国家中，行政除了作为公益、行政秩序的维护者之外，往往作为各种相互冲突利益的调整者进行活动。行政复议中对“规定”的“处理”自然也会涉及到多种相互冲突利益，尤其在涉及到环境保护、城市规划等领域更是如此。当“处理”具有第三人效力时，如仅仅停留在形式上确认“规定”违法或合法，往往会导致法律咨询s.yingle.com

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　　在维护了行政相对人的权益的同时损害了利益相反的第三人的权益或损害了公益。因此是否能够真正从法的目的出发，以维护和协调各个社会主体的利益为思考基点，如何在对“规定”的“处理”制度中引入利益衡量机制，应该成为制度创设时考虑的课题。

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篇三：行政复议机关双被告制度的意义

　　作者：王启航

　　来源：《西部论丛》2019年第23期

　　摘

　　要：新《行政诉讼法》第26条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一规定的目的是解决以往复议机关高维持率的问题，更好的发挥复议制度的监督作用。本文就复议机关作共同被告的出台背景以及复议机关作共同被告的系列问题进行梳理。

　　关键词：复议机关;共同被告;行政诉讼法

　　行政诉讼法修改之前，第25條规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，由作出原行政行为的行政机关作被告;复议机关改变原行政行的，由复议机关作被告。但修改前这一规定在司法实践中，执行的并不乐观。有的行政复议机关为了避免当被告，很大一部分的复议机关采取一味维持原行政行为的方式。为了进一步完善行政复议体制，新的行政诉讼法采取了复议机关绝对被告的方式，即无论行政复议机关作出的是维持原行政行为的决定还是改变原行政行为的决定，行政复议机关一律作为被告。新法颁布后，关于复议机关作为共同被告制度的争论一直存在。有的观念认为，这一内容是国家立法机关为了解当下行政复议实践中的具体问题设计的程序性制度，具有强烈的问题导向性，在法理上仍存在商榷余地，能否解决中国的特殊问题，也仍有待后续观察后才能得出结论。1针对一系列相关的问题也需要大家进行探讨。

　　一、限缩对“改变原行政行为”的解释

　　改变原行政机关行为，复议机关要单独作为被告，导致复议机关怠于纠错改正。大陆法系国家为了鼓励复议机关纠错，对于“维持”作出了宽泛的解释，对于“改变”作出了限缩解释。规定只有在复议决定决定施加“首次负担”时，才属于复议决定中的“改变”原行政行为。这里的“首次负担“，很显然是指复议决定中的实质性处分，即对原行政行为处理结果的改变。

　　根据这一思路，新的行政诉讼法针对相关的内容作出了相应的修改。修改前属于行政诉讼法中规定的“改变原具体行政行为”的情形有三种：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。一般认为，一个行政行为是由收集证据、认定事实、适用规范依据等若干个步骤构成的，这些步骤构成了行政行为有效性和合法性的要素。复议机关改变这些要素，均属于改变了原行政行为本身。为了改善复议机关不愿改变的状态，新的司法解释明确规定，只有当复议机关变更原具体行政行为的处理结果时，才被认定为“改变原具体行政行为”，以缩小“改变原具体行政行为”的范围。

篇四：行政复议机关双被告制度的意义

　　结合工作实际，论述行政复议制度的重要性

　　【内容摘要】：做好行政复议工作是实践“三个代表”重要思想的具体体现。把“三个代表”重要思想与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立了其在国家政治和社会生活中的指导地位。“三个代表”重要思想，内涵丰富，博大精深，其核心是“立党为公，执政为民”。不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。行政复议制度，是保护人民群众根本利益的重要法律制度。行政复议法的立法宗旨，是为了防止和纠正违法、不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。就要认真贯彻实施好行政复议法的各项规定，严格依法办事，不断提高行政复议工作质量和水平。

　　【关键词】：行政复议

　　制度

　　重要性

　　做好行政复议工作是落实依法治国基本方略，建设社会主义政治文明的需要。要完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础，做好行政复议工作是依法行政，建设法治政府的根本要求，是贯彻落实党的十六届六中全会决定的具体实践。各级行政机关，尤其是各级政府领导必须站在党和国家发展全局和战略高度，进一步深化对新形势下加强行政复议工作重要性、必要性的认识，充分发挥行政复议在化解行政争议、促进法治政府建设、构建社会主义和谐社会中的重要作用。

　　一、我国推行行政复议制度的意义

　　1、防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。这是行政复议所要实现的直接目的。复议活动是一种依申请对具体行政行为是否合法、适当进行审查的制度，对不合法的或者不当的具体行政行为要加以撤销和纠正。

　　2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是通过复议、防止和纠正违法或者不当具体行政行为所要达到的最终效果。我们的行政机关是人民政府的组成部分，它的一切活动都应该是为

　　了人民，行政复议制度作为一种防止和纠正具体行政行为违法侵权的救济制度，目的当然在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　3、保障和监督行政机关依法行使职权。行政机关是行使国家行政权力的机关。行政权是一种法定权力，是作为国家主人的人民通过国家权力机关制度的法律授予行政机关行使的。行政机关必须严格依法行政。为保障行政机关依法行政，就必须建立对行政管理权进行监督的各种制度。没有监督的权力，必然会走向腐败。行政复议制度正是这些制度中十分重要的一种。

　　二、行政复议具有以下重要作用

　　第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法

　　行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法。正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。

　　第二，行政复议是以具体行政行为为审查对

　　象的行政审查制度

　　行政复议机关对作出具体行政行为的行政机关进行行政审查，从而监督行政机关依法行使职权。除了对行政机关的具体行政行为进行审查外，按照行政复议法的规定，通过行政复议制度还可以启动对行政机关的抽象行政行为的审查。

　　第三，行政复议作为一种重要的行政救济方法，及时纠正行政机关的错误，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。

　　第四，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。

　　三、关于充分发挥行政复议制度作用的几点建议

　　在实施依法治国基本方略进程中，做好行政复议工作，很大程度上决定着全面推进依法行政、建设法治政府的整体进程。各级政府都应当将行政复议工作作为做好新形势下政府工作的一项基础性、全局性工作，摆到更加突出的位置。

　　第一，提高认识，扩大宣传

　　各级行政机关领导要始终做到“四个牢牢把握”，即：牢牢把握行政复议是促进社会和谐的重要制度；牢牢把握坚持“以人为本、复议为民”是行政复议制度的核心价值；牢牢把握积极受理行政复议申请、畅通行政复议渠道是解决老百姓“告状难”的重要措施；牢牢把握提高行政复议质量、努力实现“案结事了”是行政复议制度取信于民的根本目标。行政机关和新闻媒体要通过报刊、广播、电视和互联网以及公告栏、宣传栏等各种媒体，以贴近人民群众的语言和方式，广泛宣传，引导舆论，把行政复议制度普及到千家万户，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。

　　第二，加强领导，明确责任

　　各级政府要切实加强对行政复议工作的领导，全面掌握行政复议工作信息，认真履行行政复议职责，按照法定时限及时负责地签署法律文书，推动建立并完善重大行政复议案件集体讨论制度；建立健全行政复议工作责任制，并将行政复议工作纳入各级政府的考核体系；加强对所属

　　工作部门和下级政府履行行政复议职责的监督；建立、完善重大行政复议决定备案制度；定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中做出突出成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰和奖励。

　　第三，依法办案，树立公信力

　　各级行政复议机构首先要依法充分保护人民群众的行政复议申请权，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件，决不允许以任何理由或借口把合法的行政复议申请挡在大门之外，切实解决行政复议“告状难”的问题。对无正当理由不予受理的，可以先行督促其受理，经督促仍不受理的，责令限期受理。严格依法办案，还要注重不断提高行政复议案件的办理质量，努力实现法律效果和社会效果的统一。要区分案件的不同情况，灵活运用多样化的审理方式。对事实清楚、争议不大的案件，要运用简易程序或者书面审查的办法解决；对事实不清、争议较大的案件，可以进行实地调查，通过当面审理的方式向双方当事人调查核实；对重大复杂、社会关注的案件，可以通过公开听证的方式解决。要依法运用《实施条例》规定的各种结案方式，大力提倡依法采取和解、调解的方式结案，努力实现“案结事了”。要坚持“以人为本、复议为民”原则，从实际出发，努力把握好保护当事人合法权益与维护公共利益、公平与效率、原则性与灵活性、合法性审查与适当性审查、实体法与程序法等五个方面的关系；要坚持以事实为根据，以法律为准绳，公正裁决，把案件办成“铁案”。

　　第四，强化监督，务求实效

　　要依法做好行政复议专项检查工作。县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。检查工作要同推广典型经验、推广示范点结合起来；要同解决突出问题结合起来；要同对市县政府行政复议工作状况集中调查摸底结合起来。要在检查工作中认真查找存在的突出问题和薄弱环节，深入分析产生问题的原因，重点研究提出推进市县政府行政复议工作的具体措施。

　　四、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的

　　政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法

　　治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。

　　从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将

　　顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　参考文献

　　[1]袁曙宏：《十年磨一剑──我国行政复议法正式颁布》，载于《中

　　国机构》1999年第9期

　　[2]袁曙宏《行政复议概论》，安徽人民出版社1990年12月出版。

　　[3]应松年《行政法学新论》，方正出版社1998年出版

　　[4]应松年《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年出版

　　[5]王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。

　　[7]马怀德

　　《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国法学》1998年第2期。

篇五：行政复议机关双被告制度的意义

　　与行政诉讼相比，行政复议制度的优势在于其专业性、效率更高，而该制度饱受争议的一点在于复议机关变成了“维持会”。据统计，2011年全国*****件中作出维持决定的有*****件，维持率为59.18%。新行政诉讼法（以下简称“新法”）为解决这一高维持率的现象，更好地发挥行政复议制度解决纠纷的作用，于第26条规定了复议机关作出维持决定时与原告作共同被告制度，但该制度面临许多新的问题。

　　二、行政复议机关作共同被告制度之存在问题

　　1.行政复议机关面对巨大的工作压力

　　我国行政诉讼过去采用的立案审查制造成了立案难的问题。为解决这一问题，新法采用了立案登记制。这导致大量行政纠纷案件涌入法院，法院的工作压力也与日俱增。这其中，行政复议案件的数量也同样激增，而我国并无专门解决行政复议案件的机关和工作人员。并且新法第26条对原25条的改变导致行政复议机关不论作出维持决定或者是改变决定，都面对着作被告的风险，因此行政复议机关一方面要处理其日常事务，另一方面要解决行政纠纷并对行政行为作出复议决定，另一方面还要出庭应诉，而行政复议机关人员有限，并且并非所有人员都具备专业的法律素养，行政复议机关也并非只具有解决行政纠纷这一职能，这无疑会导致降低行政复议案件的质量及人员紧张、工作压力大等问题出现。

　　2.复议机关作共同被告制度在管辖制度上的尴尬处境

　　复议机关作共同被告确定管辖应适用《行政诉讼法》第18条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>

　　若干问题的解释》（以下简称“若干解释”）第8条。此类规定会增加复议机关作共同被告时出庭应诉的困难，一般来说，复议机关大多是原行政行为作出机关的上一级机关，当然存在例外情形在此先不予讨论，相对人对复议机关决定不服时若选择向最初作出行为的机关所在地法院

　　起诉，那么复议机关则要到该地应诉，这对于复议机关是国务院部门或省政府这一层级的被告来说，其去往各地应诉将耗费大量的人力、时间。相反，复议申请人选择向作为复议机关的国务院部门所在地的法院起诉，又导致进京诉讼案件增多，不利于将纠纷化解在基层。

　　3.举证责任与复议机关作被告制度的冲突

　　“若干解释”第9条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”该条规定表明复议机关对复议程序的合法性承担举证责任，对于原行政行为的合法性既可以共同承担举证责任也可以由其中一个机关进行举证，若原行政机关不积极举证，复议機关作为共同被告也可以举证，但实质上复议机关对原行政机关作出行政行为进行举证非常困难。复议机关和原行政机关为两个不同的机关，二者并不存在直接必然的联系，在原行政机关消极举证的情况下复议机关不具备举证责任上的优势。

　　此外，“若干解释”中的第6条第2款中关于复议机关改变原行政行为的内涵发生变化，“改变”只限于复议机关改变原行政行为的处理结果，而不再包括改变原行政行为的依据、事实或证据。若复议机关改变了原行政行为适用的依据，而作出维持决定，复议机关与原机关作共同被告，但此时依据“若干解释”第9条规定，复议机关对复议程序承担举任，此时，法院仅审查复议程序的合法性对该维持决定作出及原行为合法性并无意义，法院应当对复议机关适用新的依据而维持决定的合法性也进行审查。并且举证责在复议机关改变原行政行为的依据而做出维持决定情况下，原行政機关同样不占举证优势，第9条中复议机关和原机关共同举证这一规定难以落实。

　　三、行政复议机关作共同被告制度之解决建议

　　行政复议机关作共同被告制度存在适用中问题，但新法刚生效不

　　久，以修法的方式解决问题并不现实，故应在现有法律框架内对该制度进行完善。第一，行政复议机关应发挥在行政复议和诉讼中各角色的作用。行政复议机关在复议阶段中要注重对原行政行为的审查，切实发挥出行政复议解决行政纠纷的作用。特别要重视对工作人员开展学习相关法律的培训等工作，提高行政复议机关和工作人员的专业性和工作水平，以此来提高复议决定的质量。在行政诉讼中，复议机关同原行政机关作共同被告时，复议机关也同样要积极承担举证责任，加强同原行政机关的沟通交流，避免在审理过程中出现意见不一致而影响法院审理的情况。此外，必要时行政机关可设立专门出庭应诉的机构，这样便于对复议决定的合法性进行说明，增强出庭应诉的专业性。

　　第二，可以通过司法解释改变复议机关被追加为共同被告的规定。“若干解释”第7条规定维持复议决定的原告只起诉原机关或复议机关的，由法院告知其追加被告，原告不同意追加的，法院应另一机关列为共同被告。该条规定实际上干预了原告的选择权。应当尊重原告对被告的选择，保障原告可以独立行使诉权。因此，应修改该条规定，原告不同意追加的，法院不得强行将另一机关为共同被告。这在一定程度上降低行政复议机关作共同被告的概率，减轻了行政复议机关面对的复议量大、出庭应诉量大的压力。以符合作为行政法基本原则的比例原则的要求。

篇六：行政复议机关双被告制度的意义

　　行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可作为一种授益行政行为，从社会角度看，其影响力之大远非其他行政行为能及。从管理角度看，行政许可可谓是成本最低、收益最大的管理手段，历来受到管理者的青睐，而其广泛的裁量空间，又使得许可实施的权力极易滥用。因此，在行政许可案件中，司法救济的需求远较其他领域强烈。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，与单一行政许可的传统审查制度有所不同，多阶段行政许可实现了初步审查权与决定权上的相对分离，一定程度上有利于权力监督和相互制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可这一特定行政行为也导致法律关系更加复杂难辨，法律责任的归属也较难确定的困境。从行政审判实践来看，行政许可案件在适法统一等方面还存在一些需要明确的地方，多阶段行政许可行为的适格被告选择就是一个比较突出的问题。

　　一、多阶段行政许可行为制度概述

　　（一）多阶段行政许可行为概述

　　1.多阶段行政许可的概念

　　多阶段行政行为，是指“一行政程序中，行政机关相互参与一行政行为之完成”。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第35条有较为清晰的界定，在行政执法实践中，上下级行政机关分工实施行政许可的情形非常普遍，主要有两种形式：一是上级批准，下级决定;二是下级初审，上级决定。延长期限许可就是一种典型的下级初审上级决定的多阶段行政许可。根据《城市房屋拆迁管理条例》第9条规定，如需要延长拆迁期限，拆迁人应当在拆迁期限届满的15日之前，向房屋拆迁管理的部门提出相关的延期拆迁申请;而根据关于城市房屋拆迁管理的实施细则相关规定，拆迁人如果需延长拆

　　迁期限，应当在拆迁期限届满日的15日前，向区级房地局提出延期拆迁申请。拆迁期限累计超过一年的，延期拆迁申请由区、县房地局报经市房地局审核后给予答复。司法实践中就有诉拆迁期限延长许可通知的案例：拆遷人向区县级房屋管理部门提出对于拆迁许可的延续申请，而由于拆迁基地规模大、城市拆迁难度高，多数拆迁期限累计超过一年，根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定，区县级房屋管理部门需报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。这就形成为一个多阶段行政许可行为，并产生了一个最终作出行政行为机关与最后署名机关不相符的问题，或称为“内部程序外部化”，一旦进入行政诉讼，此种典型的多阶段行政许可行为在诉讼中如何确定被告，是一个棘手的问题。

　　2.行政许可的救济一一行政复议与行政诉讼

　　有权利必有救济。但行政救济一词，可以说并非法定用语。世界各国各地在学术上因制度、传统差异，对此概念并无定论，故只能从语义上对其加以分析。行政救济制度大致上可作以下界定：行政权力侵犯公民权利所造成损害给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。

　　作为现代行政管理的重要手段，行政许可也必然存在合法性与合理性的审查。行政许可的救济可如下界定：当事人认为行政机关的行政许可行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，可以请求国家机关给予补救的法律制度。在行政救济制度中，行政许可救济制度也是其重要组成之一，行政许可的救济是一种个案处理机制，主要救济途径为行政复议和行政诉讼。行政机关的行政许可行为造成当事人合法权益的损害，当事人既可以仅通过向法院提起行政诉讼这一途径来进行权利救济，也可以仅通过向上级主管机关提出行政复议的途径进行权利救济，还可以先提出复议，对复议不服再提起诉讼来进行权利救济。作为行政许可救济的重要途径之一，行政复议是由上级

　　机关纠正下级机关的违法或不当行政行为，运用的是行政机关系统内部的层级监督关系，最终实现保护相对人的合法权益的目的。通俗的说，如对行政机关作出的行政许可不服，相对人或利害关系人可向相应的上级行政机关申请行政复议以求实现权利的救济。

　　二、多阶段行政许可在行政诉讼中的适格被告

　　（一）多阶段行政许可诉讼中被告制度的现行规定

　　根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（以下简称《行诉解释》）第19条规定，多阶段行政许可的情形一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。但在审判实务中，多阶段行政行为中经上级机关批准的具体行政行为，已经外化表现了上级行政机关的意志，尽管盖章的仅为下级行政机关，但上级行政机关的意志主导具体行政行为，此时的被告就不能仅仅局限于下级行政机关，而应当将下级行政机关和上级行政机关列为共同被告。@如果仅以下级行政机关为被告，而其上级行政机关才是被诉行政行为的真正决策者，则法院作出的裁判文书很可能成为无法执行的一纸空文。同时，如存在下级机关不初审、不上报或者上级机关不批准等情况，利害关系人仅起诉所谓的行政许可决定实难获得有效救济。

　　根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）对多阶段行政许可行为适格被告的问题提出了另一种解决方案，根据《若干规定》第4条的规定，多阶段行政许可的被告具体可以解释为三种情形：一是下级行政机关作出行政许可决定须报经上级行政机关批准，如行政机关作出行政许可决定，申请人不服而提起诉讼的，或者该上级行政机关不作为时当事人起诉，以下级行政机关作为诉讼被告。如上级行政机关延迟批准或不批准，申请人不服而起诉的，上级机关作为诉讼被告。二是行政许可依法需先经下级行政机关审查，后报上级机关决定的，当事人不服，起诉不予行政许可决定的，以上级行政机关为被告。对下级行政机关不予受理、不予上报审查意见提起诉讼的，以下级机关为被告。三是涉及法律、法规赋予行政许可初审权的群众自治组织的行政许可案件适格被告

　　问题参照前款规定。但相关的行政赔偿案件应以有权作出行政许可决定的行政机关为被告。实践中出现的三种情况，进一步延伸出三个问题：一是适格被告的复杂性，行政相对人如何识别并准确知晓，法院如何认定被告;二是如何理解《行诉解释》第19条规定的谁盖章谁被告;三是共同被告问题。

　　（二）多阶段行政许可诉讼中适格被告的确定

　　我们认为审理经上级行政机关批准的行政许可案件，不应机械适用《行诉解释》第19条“谁盖章谁被告”，而应当结合《若干规定》与《行诉解释》内在法律意义，对于多阶段行政许可的适格被告适用共同被告的选择。具体讲多阶段行政许可适格被告的确定应分为以下两种情况：第一，依法应当先经上级行政机关批准由下级行政机关作出许可决定的，当事人对下级行政机关作出的不予许可决定不服起诉的，以下级机关为诉讼被告;行政相对人对上级机关不批准行为一并提起诉讼，可以上级机关作为诉讼共同被告。第二，依法应先经下级行政机关或者管理公共事务的组织审查后，再报上级行政机关决定的，当事人对行政许可不服起诉的，以上级行政机关为被告;下级行政机关或者管理公共事务的组织不受理申请或者受理申请后不上报，行政相对人不服起诉的，以下级行政机关或者上述的组织为被告。

　　三、“双被告”制度下多阶段行政许可在复议机关选择与诉讼中选择适格被告

　　（一）多阶段行政许可的复议机关选择

　　如果选择行政复议途径进行权利救济，在复议机关的选择上，《行政复议法》第12条、第13条、第14条、第15条中都有比较详细的规定，（！！）在多阶段行政许可行为中，下级行政机关作出行政许可决定须报经上级行政机关批准，下级行政机关作出准予或不予行政许可决定。以前述拆迁期限延长许可通知为例，区县级房屋管理部门将延长许可申请报市级房屋管理部门审批，审批通过，由区县级房屋管理部门对外作出延长许可的通知，此时利害关系人如若选择行政复议的途径进行权利救济，根据《行政复议法》第12条规定，在复议机

　　关的选择上，既可以选择区县级房屋管理部门所在本级人民政府，也可以选择区县级房屋管理部门的上一级主管部门即市级房屋管理部门。在选择市级房屋管理部门作为复议机关的情况下，就产生了实际作出行政行为的机关自己复议自己的行为，监督者与被监督者同体的现象，这样的制度设计既难以保障复议结果的公正性又难以实现复议对行政许可的监督、救济效力，一旦经复议的多阶段行政许可进入诉讼，也将进一步造成适格被告难以确定的困扰。

　　（二）经复议的多阶段许可行为与“双被告”制度

　　1.行政诉讼“双被告”制度的确立

　　2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》对修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“旧法”）在复议机关维持原行政行为的被告制度上做出了重大修改，旧法第25条第2款规定，经复议维持原具体行政行为的，原行政机关是被告;新《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议维持原具体行政行为的，诉讼中复议机关与原行为机关是共同被告。这一制度设计主要是为了解决实践中行政复议维持率高、纠错率低，行政复议监督功能与救济功能难以发挥作用而设立。之所以在复议机关维持原行政行为时，需要作共同被告参加诉讼，是因为如果复议机关维持原行政行为即可避免作为行政诉讼被告，其就不存在撤销违法或不当行政行为的动力;且一般法理上认为，复议机关作为上级机关，具有相对来说较大的行政权限，行政复议作为行政司法行为，既审查原行政行为的合法性，又审查原行政行为的合理性，应当是一项非常有力度的行政救济和行政监督行为，共同被告制度的設立，能够在一定程度上对复议机关施加压力，一定程度上解决复议机关甘当“维持会”的弊端。

　　针对复议中复议机关不作为的情况，新《行政诉讼法》也作出明确，新《行政诉讼法》第26条第3款规定，复议机关不作为的情况下，当事人可对被告自行作出选择。本条在《行诉解释》中也有相应的规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，由当事人选择原行政机关或是复议机关作被告，既可以起诉原行政行为，也可起诉复议

　　机关不作为。

　　总结一下，根据新《行政诉讼法》规定，经复议的行政行为如若进入行政诉讼程序，在适格被告问题上可分为三种情形：第一，复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告，也就是我们俗称的“双被告”情形。行政复议与行政诉讼均为行政行为的救济途径，是有效化解行政争议、保障行政相对人合法权益的不同路径。在救济功能的基础上，行政复议在客观上具有监督下级行政机关依法行政的功能，无论是从学理上还是从国家政策上的定位，行政复议都应在行政救济或行政纠纷解决中承担主渠道的角色，但现实却是由于复议机关维持决定的比例过高等问题，大多数行政争议不能通过行政复议的方式得到化解，经复议行政行为“双被告”制度也在此背景下应运而生。第二，复议机关改变原行政行为，复议机关作被告。但是在复议改变原行政行为的情形下被告的选择上，本条规定没有修改，与旧法保持一致。第三，复议机关不作为，即法定期限内并未作出复议决定的情形下，由当事人选择原机关或复议机关其中一家作被告。新《行政诉讼法》的这一条款在《行诉解释》中已有相关规定，新《行政诉讼法》将此规定的效力上升到法律层面予以确认。

　　2.行政诉讼“双被告”制度对经复议行政行为的影响

　　我们可以明显的分析出，经复议维持的行政案件，复议机关作共同被告的制度是此次新《行政诉讼法》修改的一个重点，这一重大修改也容易使得行政复议制度与行政诉讼制度之间产生当事人制度上的重大冲突，根据《行政复议法》的立法初衷，行政复议机关作为居中的身份裁决复议申请人与被申请人之间的行政纠纷，只有在复议机关改变了原行政行为的情形下，复议机关才需要作被告。而新《行政诉讼法》修订后，明确了复议维持行政行为在行政诉讼中，复议机关必须作为“双被告”之一参加诉讼。

　　虽然理论上“双被告”制度能够有效的解决行政复议维持率过高等问题，但是在实践中，“双被告”制度也产生了一定的问题，比较突出的就是复议机关一方面要完成本职复议的工作，更加努力的审理复

　　议案件，努力化解行政纠纷，以防案件进入诉讼环节又成为被告;另一方面对于复议维持案件，一旦行政相对人或利害关系人提起诉讼，不论其是否对复议机关不服或复议行为不服，复议机关均难以避免成为被告，复议机关做被告的案件数量激增，需要疲于应付大量的行政诉讼。

　　3.“双被告”制度对于多阶段行政许可适格被告选择的影响

　　明确了复议机关在复议维持情况下的共同被告身份，再来分析“双被告”制度对于多阶段行政许可行为适格被告选择上的影响。仍以前述拆迁期限延长许可通知为例，对于拆迁期限累计超过一年的拆迁许可延期申请，拆迁人报区县级房屋管理部门，区县级房屋管理部门需再报经市房屋管理部门审核，如审核通过，再以区县级房屋管理部门名义对外作出拆迁期限延长通知。在权利救济中，进入复议程序后，申请人可以选择区县级房屋管理部门所在本级人民政府进行复议，也可以选择区县级房屋管理部门的上一级主管部门即市级房屋管理部门进行复议。经市级房屋管理部门自行复议实际由其作出的行政行为而作出维持复议决定后，此时利害关系人如再提起行政诉讼，套用新《行政诉讼法》规定的“双被告”制度，应将复议机关与作出原行政行为的机关列为诉讼共同被告，则面临着同一行政机关成为共同被告的悖论，市级房屋管理部门既是第一被告，又是第二被告。此时案件的适格被告该如何选择，如何选择适格被告才能与新《行政诉讼法》双被告制度的理念相契合，无论在理论上还是司法实践中都具有深刻的探讨意义。

　　四、多阶段行政许可行为选择适格被告的解决思路

　　（一）基于多阶段行政许可行为的制度剖析——合理规制

　　无论是“双被告”制度中的悖论，还是行政复议机关的选择，解决多阶段行政许可行为适格被告选择困境，根本上还是要审视多阶段行政许可行为的制度本身。多阶段行政许可的审查制度在行政管理领域里应用广泛，多阶段行政许可体现了行政许可初步审查权与决定权的分离，这点有别于单一行政许可审查制度。多阶段行政许可一方面充

　　分利用基层行政机关接近申请人这一优势条件，既便利调查又掌握实际情况，能够有效提高审查准确性;另一方面审查权与裁决权相互分离，可以实现上下级行政机关权力上的互相制约。但是在法律关系方面，多阶段行政许可行为的现象也导致法律关系复杂，适格被告难以选择，以至于法律责任难以确定。

　　多阶段行政许可制度不是万能的，首先多阶段审查制度适用的许可事项需要科学的规制，目前对于何种行政许可事项需要设置多阶段审查制度，法律法规上尚未确立统一的规范，在统一行政许可多阶段设定标准，确定需要设置多阶段行政许可事项后，还需要通过确定权力配置模式来设置行政许可多层级审查制度，以下两个方向值得参考：一是规范多阶段行政许可行为的签字署名机关，即谁作出行为谁署名，如房屋拆迁许可这种根据下级机关审查，由上级机关审批的多阶段行政许可行为中，应当明确上级机关作出行政许可行为，应由上级机关盖章对外发生效力。此种规定将《行诉解释》第19条规定与《若干规定》协调一致，也符合多阶段行政许可行为的内在法律意义，使多阶段行政许可行为在法律关系上尤其是适格被告选择方面更加清晰。二是采用行政委托模式，为应对复杂的行政许可环境，有必要允许行政许可机关根据法律、法规、规章的规定，通过行政委托模式来设置行政许可多阶段审查制度。@依托《行政许可法》第24条规定的行政委托模式，上级行政许可机关可以将行政许可的审查权委托下级行政许可机关行使，实现行政许可多阶段、多层级审查目的，同时明确了被委托机关为许可作出机关，在诉讼中应当担任适格被告，承担相应的法律责任。

　　（二）基于“双被告”制度的解决思路一一建议修改《行政复议法》

　　法理上看，行政复议维持的情况下，列行政复议机关与原行政机关为共同被告，其实质欠缺足够的法理支持，因为在复议维持决定情況下，对申请人权利义务产生实际影响的仍然是原行政行为;复议维持决定否定了申请人的申请复议理由，使其未能实现通过行政复议获得权利救济的目的，故应当允许申请人针对影响其合法权益的原行政

　　行为提起行政诉讼。从共同诉讼的角度分析，复议机关与原行政行为机关作为共同被告制度，是对共同诉讼理论的发展。但是“双被告”制度既不是必要的共同诉讼，即有两个被诉行为而不是一个被诉行为，也不是普通的共同诉讼，即有两个被告而不是一个被告，被诉行政行为也不是相类似的情形。

　　从实践中看，复议机关作共同被告制度的横空出世对于法院和复议机关都带来了一定的问题，比如案多人少的矛盾，新《行政诉讼法》首先扩大了行政诉讼的受案范围，又增加了立案登记制、负责人出庭应诉等规定，“双被告”制度不论对于是法院还是复议机关，都增加了工作量;再比如举证责任的分配、管辖问题以及适格被告选择问题。新制度能否良性运转往往并非几个法条就能保障，如何在新《行政诉讼法》“双被告”制度的规定下，重新审视并寻找解决方案，是一个急需解决的现实问题。在新《行政诉讼法》及相关司法解释已经施行并且良性运转的背景下，建议从《行政复议法》的修改人手，一是可以设立专门独立的行政复议机关，使行政复议工作专业化，既能解决行政复议机关从事行政管理工作同时疲于应诉的局面，也能解决特殊行政行为如多阶段行政许可行为中行政复议机关选择的尴尬局面，解决行政诉讼中的适格被告问题。二是细化复议机关层级选择，在多阶段行政许可的行政复议机关选择方面，应在《行政复议法》中细化相关规定，规定多阶段行政许可的复议机关选择，应回避其许可审批机关即上一级主管机关或本级人民政府作为复议机关，避免复议机关自行复议，监督者与被监督者同体的现象。

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