面向风险社会的公共服务理论创新：基于“公共风险”假设的再讨论
王 姣
内容提要：传统“财富分配”逻辑与后现代化“风险分配”逻辑互嵌并存背景下，我国公共服务的理论研究面临着研究范式的困境。传统“经济人”或“公共人”假设下的理论研究，不仅不能充分解释公共服务的底层逻辑，也不能有效指导公共服务的实践，更难以适应转型时期风险与后现代化风险叠加、互嵌的经济社会现实。基于“公共风险”的前提假设，可以为公共服务的理论提供一个新的观察视角，具有重塑公共价值理念、提升公共服务供给效率、廓清公共服务供给边界等多维价值。
近年来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。在追求共同富裕的道路上，应该清醒地看到，当代中国的现代化建设，是在西方主要资本主义国家的后现代化时代进行的，是一种“压缩的现代化”，其突出表现是，传统的“财富分配”逻辑与后现代化的“风险分配”逻辑互嵌、并存（冯志宏，2017）。因此，新时期我国对共同富裕的追求，不仅要关注发展成果的财富的公平分配，也要直面现代化进程中的风险分配。
改革开放以来，我国公共服务的理论研究逐渐发展，但由于长期受到西方公共服务理论的影响，我国公共服务的理论研究面临着研究范式的困境。传统的“经济人”“公共人”假设下的理论研究，不仅不能充分解释公共服务的底层逻辑，也不能有效指导公共服务的实践，更难以适应经济转型发展时期风险与后现代化风险叠加、互嵌的经济社会现实。
在以上多重背景下，公共风险的理论研究范式被自然地选择出来。所谓公共风险的分析方法，是基于现代社会的风险性、脆弱性、不确定性理论特征而建构起来的理论范式（刘尚希等，2018）。无论是从历史的逻辑、理论的逻辑还是实践的逻辑来看，国家和政府职能本质上都是为发展注入确定性，而公共服务的本质作用则是对冲公共风险。基于“公共风险”的前提假设，可以为公共服务的理论解释提供一个新的观察视角，可以为公共服务实践提供一个创新路径，也可以为公共服务制度提供一个创新思路。
（一）“经济人”假设与传统公共服务理论
20世纪70年代以后，西方公共服务理论是建立在“经济人”假设基础上的。该假设的提出，把公共领域与私人领域、政治领域与经济领域统一起来，在一定程度上具有合理性和现实价值。在“经济人”假设基础上，政府机构运转中的腐败问题被归结为政府机构人员的“经济人”意识，其结论是将公共领域私人化，或者按照市场化的逻辑改造公共领域，尽可能地减少政治及行政管理过程中的公共选择。“经济人”的解释比较容易理解，据此所提出的政策也方便可行，所以“经济人”假设受到了普遍认同和拥护，成为20世纪后期公共领域的主导性思想之一。
在“经济人”的理论基点上，公共选择理论构建了政治、行政管理等公共领域学科的理论模型，勾画出了“经济人”的行为是怎样影响甚至支配、决定政府行为的图谱。所以，国家、政府等一切公共组织都是人类的组织形式，在这些组织中的人和其他人一样，都不是完全的理性人，也都会犯错误，也都会从自身的利益出发而忽略公共利益。根据这一理论认知，自20世纪70年代以来，西方国家行政改革中的价值倾向，是强调通过市场力量去改造政府功能，把公共服务的社会化作为提升政府供给效率的目标和途径。20世纪70年代以来，西方国家开启了“私有化”运动，把之前由国家运营的公共服务改由私人运营，打破公共服务的政府垄断。
在一定程度上，把“经济人”假设引入公共领域的研究，其目标就是要用经济学的分析方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失灵问题。正如布坎南在《公共选择理论》中所强调的，他们的研究就是把人们用来检视市场缺陷和不足的方法，完全不变地用以研究公共部门（国家和政府），即把政治和制度因素作为内生性变量，纳入经济学的分析框架中。应该说这一分析范式因为有一定的现实解释力而获得了诸多拥护。作为一种理论，如果能用一个统一的分析框架解释诸多不同的社会现象，这是理论自身的成功。
运用“经济人”假设，解释政府行为和政府失灵，尽管在某种程度上可以解释政府职能发挥的不充分性，但是这一理论基点具有底层逻辑的不彻底性。原因在于，“经济人”假设是客观描述，并非规范分析。“经济人”假设可以用于理解公共部门中普遍存在的腐败现象，但并不足以证明“经济人”假设是科学理论。“经济人”假设试图以“自利人”“理性人”来理解人的基本行为动因，是一种泛化的研究范式。将“经济人”概念与“自然人”概念重合，用“经济人”的概念去代替“人”的概念，显然是片面、偏颇的（刘涛，2016；
张康之，2022）。因为除了拥有“经济人”的个体理性，公共部门人员还拥有道德化的公共性。所以单一地用“经济人”假设去描述，存在着局限性、极端化，存在以人的自利性影响公共领域的潜在危险。
（二）“公共人”假设与传统西方公共服务理论
在公共场域中，“公共人”是拥有自觉思考、自我决定以及自我反省的能力，能够在公共生活以及私人生活中采取理性决策和合理行动的主体。尽管“公共性”价值追求可以有效缓解公共性流失困境，然而“公共人”的全面塑造需要建立在生产力和技术水平高度发展的基础之上。现实考量下，公共性只能作为一种价值追求，而不能将其作为指导现实的理论基础。尤其是对于转型时期的中国，在风险社会和转型期矛盾的双重叠加下，把国家治理单纯寄托于公共性的生长，是有一定偏差的。
从西方行政发展历程来看，以“科学主义”“技术主义”为基本特征的行政公共性，尽管在建构初期发挥了一定作用，但是伴随着社会的发展，却显露出种种弊病，如贫富差距、生态污染、市场失灵、公共品供给不足、公地悲剧等，这些现实恰恰是对“公共性”价值的讽刺。西方公共行政并没有为底层民众带来公共福祉，反而造就了诸多难以解决的公共性悖论。比如，在2020年暴发的新冠疫情中，西方主流国家的“公共性悖论”凸显得极为彻底，一些国家的政府一方面标榜着“人权”“民主”，承诺着“公平”“高效”，但在资源紧缺的情况下，却将利益分配向富人、名人倾斜。西方“公共性悖论”的存在，表明了西方行政学所推崇的公共性，其实是一种形式化的、与公共利益相脱离的、表面的公共性，从根本上偏离了公共性的实质内涵。因背离公共利益而导致行政公共性的“形式化蜕变”，永远是西方政府治理中一个难以逾越的困境。
在“公共人”假设的基础上，西方公共服务理论衍生出“福利主义”的脉络。20世纪初到20世纪50年代，英国、美国以及欧洲大陆资本主义国家相继建立起福利国家制度体系，政府的职能全面扩张，公共服务的功能普遍实现，基本上涵盖了现代基本公共服务的所有类别。这种历史性的转变来源于资本主义自由经济已经被垄断的资本主义所代替，古典经济自由主义时代效率至上的经济意义被要求普遍公平的伦理意义所替代，公共服务体系发生了质的变化，尤其是福利经济学的兴起直接引出了效率与公平的广泛争论，欧洲一些国家开始寻求向全面覆盖的社会福利制度演变。
从以上的分析可以得出，不论是“经济人”假设，还是“公共人”假设，都难以真正回应公共服务的底层逻辑，因此在实践过程中，或多或少产生了“执行偏差”。基于“经济人”假设的公共服务理论，主张将“经济人”“理性人”的基因注入政府框架中，试图通过对政府进行私人化改造，而取得利益最大化的效果，结果却是公共性的大量流失，公平和正义难以有效保障。基于“公共人”的理论假设，西方行政主义并未能兑现其对“公共性”的理解和承诺，或是陷入公共悖论中虚与委蛇，或是陷入“福利主义的刚性陷阱”中难以自拔。2020年全球暴发的新冠疫情，就是一次对各国公共服务理论与实践的“大考”，凸显出西方公共服务理论的脆弱性与不彻底性。
人类已经进入风险社会，对于诸多发展中国家而言，所面临的风险挑战是复杂而且叠加的，不仅面临着现代性风险社会的挑战，也面临着经济社会转型带来的矛盾和问题。西方的理论与实践并不能为我国及广大发展中国家提供指导和借鉴。对于转型国家而言，需要构建起符合自身实际需求的价值理念、理论基础和政策体系。在这样的背景下，“公共风险”的分析框架可以提供一种解决思路，为公共服务供给中所面临的一系列原生性和衍生性命题提供解释与指导路径。
（一）人类进入了风险社会
世界是不确定的，风险无处不在、无时不有，又无时无刻不在变化之中。风险自古就存在，传统社会的风险主要源自于自然界。由于生产力水平低下，人类应对风险的能力比较低，风险的损失和危害比较大。在很长一段时期里，远古人类的生存和基因传续的概率是极低的。但是，在传统社会，人类基本保有对自然的敬畏，即使是在生存中遭受诸多自然风险，人类也没有将自然确立为对立面。
进入现代社会以来，尽管人类抵御风险的能力大大增强，规避风险的手段也日新月异，但现代社会的风险发生样式也产生了巨大的变化，越是在技术水平不断攀升的现代社会，越是潜伏着其他不确定性。德国社会学家乌尔里希·贝克指出，在现代社会，“本体论差异的等级制度的确定性，被自由有创造力的不确定性所取代。”①乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，译林出版社2018年版，第121—126页。安东尼·吉登斯则提出：“人们现在生活于其中的这个世界，是一个不确定性风险极高的世界，而且这种风险与现代制度早期发展阶段所呈现出的风险样式完全不一样。”②安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，江西人民出版社2001年版，第13—16页。现代社会的风险则源自于社会发展本身，社会发展的主体与核心又始终是“作为主体的人”。所以，现代社会所遭遇的不确定性，不主要来自自然界，而是来源于人类发展自身。现代技术风险的产生，在相当程度上是规避风险或者把风险最小化的结果。比如，随着农药、化肥、核能等技术发展，以及采用技术的行动，在降低了瘟疫、饥饿以及传统能源枯竭等风险的同时，也潜伏着诸多其他的不确定性，威胁着人类的生存环境与个体健康。这就是现代社会的“人为的不确定性”风险。正如贝克所说：“现代社会的风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用。”③乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，译林出版社2018年版，第121—126页。
（二）风险社会的不确定性
不管人类以往的认知是怎样的，但世界中的不确定性状态是客观存在的，而风险社会的不确定性与传统社会又有所差异，这表现在以下几个方面：第一，由于人类活动本身而产生的不确定性成为主流，内生性不确定性占据了主导地位。在风险社会，人类活动成为社会的中心，风险也不再全部源于自然，人类社会发展进程中的风险已经大大超过了自然威胁。第二，局部的风险可能在很短时间内演变成整体风险。在风险社会，世界之间的联系更为紧密，人与人之间的交往更为频繁。在这样的社会形态中，风险因素因社会群体之间的高度关联而不断升级，局部风险演变为整体风险的概率大大提升，风险威胁的程度也在大大上升。第三，个体风险演变为公共风险的概率在不断提升。社会发展的程度越高，个体行为的影响越大。信息化时代，个体之间的距离无限拉近，风险因果链条变得愈加复杂。当个体风险发展到无法控制的时候，就演变为公共风险。例如，2020年以来持续的新冠肺炎疫情，就是个体风险演变为公共风险的最好事例。第四，风险社会中人类对于确定性的追求愈加强烈。越是在风险频发的现代社会，人类对于确定性的追求越为强烈。近代以来，人类改造自然、利用自然的技术水平不断提升，平均寿命不断提高，但是征服自然的成功也带来了一种“上帝性自大”，认为可以自己可以掌控一切。这个时候任何不确定性问题的出现，都会深刻影响人类的心态，让人们对确定性的追求陷入一种焦虑的心态之中。
（三）应对公共风险需要政府功能的合理介入
转型期以来，伴随着现代性的发展，我国经济社会面临着巨大而激烈的变迁，社会的主要矛盾和主要问题发生了重大变化。与此同时，国人对于稳定发展环境的需求大大提升，也只有在确定性的环境下，我国的经济社会发展才能有保障。关注中国现实，就是要关注中国进入风险社会这一基本现实。未来5到10年乃至30年的改革，一方面我们必须面对风险社会这个现实，另一方面要快速地构建起风险社会的思维框架和政策体系，在发展的不确定性中寻找确定性。对于风险因素，解决的方式要有差异性。有些风险，个体难以化解，当这些风险因素威胁到人类共同的生存和发展空间后，就需要通过集体的行动，构建共同体来规避、应对风险，需要政府功能的合理介入。
风险社会的本质是不确定性，现代国家所面临的矛盾和问题亦是不确定性。当个体风险发展到一定程度或者蔓延到一定范围后，就有演变为公共风险的可能性。国家和政府的作用是在公共风险可能发生或者发生后，采取有效的应对措施。在这一过程中，需要通过一定的治理路径以现代公共服务进行风险的对冲。
（一）风险社会情境下的国家治理：公共风险的逻辑
在切实推动新时代“国家治理体系和治理能力现代化”治理总目标实现的过程中，首先要明晰国家治理的本质是什么。学术界对此进行了不同角度的阐释。俞可平（2014）提出，国家治理体系是一个制度体系，国家治理体系的三大要素即治理主体、治理机制和治理效果；
现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。过去几年中，学者们从宏观、微观层面，对国家治理的本质提出了不同的看法。由于每个人遵循的理论基点不同，各个学者的分析范式不同，而得出的最终结论，即国家治理的本质和目标却殊途同归。无论是“引导、组织、协调的活动”，“维护政治秩序……提供公共服务”还是“实现社会管理规则和政策的良善性”，都显露出对秩序的追求，而追求秩序是追求确定性的理性化表达。
在风险社会的情境下，不确定性因素众多，在任何一个领域都有可能引发公共风险。由于各类风险之间联系、交织的程度和范围大大超越了传统灾难。个体风险一旦大面积扩展，就有可能转化为公共风险，这是个体无法应对的。比如经济危机的暴发，是个体风险累积、规模扩张与边际蔓延所引发的。当经济格局的大厦即将崩塌时，没有一片雪花是无辜的，也无法通过个体的力量去应对。在这种情况下，只有运用集体的理论，通过国家层面的统筹，不断在经济社会层面注入确定性，才可能有效化解与防范公共风险。
（二）风险社会背景下的政府职能：注入确定性
现代经济学理论的鼻祖亚当·斯密最早对政府职能进行了解释，他认为政府的职能有三个方面，即国防、司法以及公共基础设施建设。至于政府的职能由什么而决定，亚当·斯密并没有进行更深一步的阐释，他用排除法说明，假设自由市场经济是合理的、天然具有效率和公平，只有当市场无法发挥任何作用的时候，政府才能采取行动。亚当·斯密认为政府应该做一个“守夜人”，让市场发挥资源配置的作用。按照斯密的逻辑，假如市场没有失灵，那么政府也就没有存在的必要性了。这便是“经济人”假设前提下对政府职能的界定。后来的研究并没有脱离斯密的研究逻辑，只是在此基础上进行了拓展。一是福利经济学，站在社会福利最大化的视角，认为自由的市场经济并不能保障帕累托最优效率，因此需要由政府来干预市场。这也就为政府职能的规定提供了解释，借此可以进一步回答，政府的职能是什么，政府的公共支出范围是什么等一系列问题。但是福利经济学的缺陷在于，没有一个统一的标准可以确定政府功能的范围，这个问题很难在一般的规定性上进行回答。二是公共品（公共服务）理论，该理论早在古典经济学萌生的初期就已经产生，在威克赛尔、萨缪尔森等经济学家的不断推动下，公共服务理论成型。按照公共服务的核心理论，公共服务具有“非排他性”以及“非竞争性”特征，也决定了公共服务不可能由市场来进行供给，而只能由政府供给完成。公共选择派布坎南在《公共财政》一书中，提出了一个更为广义的政府职能解释，这也为政府干预市场提供了更为详尽的阐释。
但是，无论是福利经济学还是公共选择派，都是在市场失灵的视角上讨论政府职能的边界，都没有完全脱离斯密“排除性”逻辑的局限性。在这样的视角上，公共服务是依附于市场化服务而存在的，这也就使得公共服务的理论缺乏稳固的根基，导致在政府职能和公共服务本质性的研究中，对市场分析方法错用和滥用，以至于公共服务的供给问题一直难以在理论上有所推进。
（三）公共服务的本质和功能：对冲公共风险
不确定性与风险，是影响幸福感和获得感的一个因素。基于公共心理和个体行为感受，人民群众幸福感的提升，既取决于其实际利益的获得，也取决于对风险的预期与感受。长期以来，我们对公共服务供给的理解局限于“经济人”的基础假设，在摆脱市场分析方法的前提下，我们只要深入分析就可以得出，公共服务的性质与私人服务的性质是完全不同的。就像长度和重量不可以比较一样，公共服务不可能是由私人服务来决定的。那么既然要打破这种不当认知，就需要建立新的理论逻辑。公共服务到底是由什么来决定的呢？换句话说，公共服务为什么会存在？在风险社会的分析逻辑下，我们认为，公共服务是由公共风险决定的。政府供给公共服务的过程，其实也是治理公共风险的过程。从底层逻辑上看，现代社会中的公共服务，都是为具体的公共风险而产生的。例如，国防是一种典型的公共服务，若是没有国防安全，那么人民生命财产随时有被掠夺的可能性（刘尚希、李成威，2018；
刘尚希、武靖州，2018）。义务教育也是一种公共服务，如果没有义务教育的供给，那么就会有大量的人群无法获得教育机会，社会稳定发展与和谐进步将受到影响和阻滞。从历史的逻辑来看，公共服务的范畴是变化的，现有的公共服务是变迁的结果。那么为什么政府会扩大某一种公共服务的供给范围，也会缩小甚至取消某一种公共服务呢？是因为市场逻辑的原因吗？显然不是，政府职能以及公共服务的变迁，取决于公共风险的变化。比如新中国成立初期与改革开放之后，国家面临的公共风险是不同的，这也就决定了公共服务的类型和范围存在较大的差异。公共风险是我们理解历史变化的一个重要角度。面向未来，政府即将供给的公共服务也是取决于公共风险的未来变化。公共风险是推动公共服务变迁的原动力，这也就打破了市场失灵或者政府失灵的循环悖论。
在风险社会情境下，不确定性和脆弱性增强，个体力量在复杂多变的世界变得愈加无力。公共风险发生的领域，就需要对公共风险进行治理。政府的职能是为不确定性的世界注入确定性，而公共服务是对冲公共风险的有效路径。公共风险存在的领域也决定了公共服务供给的领域，公共风险的损失程度也决定着公共服务的供给边界。人类社会所呼吁的公平正义，也要求对不同群体所面临的公共风险进行公平的风险治理。在“公共风险”假设之下，创新公共服务理论，具有多维价值。
（一）重塑公共价值理念
立足于“公共风险”假设，国家治理和政府的职能是公共风险治理，公共服务的本质也是为了对冲公共风险，这为重塑政府职能提供了重要遵循。过去的很长一段时期，在西方自由化思潮的影响下，公共服务理论往往是建立在市场逻辑的基础之上，造成了公共性的大量流失。例如，近年来，受市场化、城镇化以及各类宏观经济社会因素的叠加效应影响，我国越来越重视公共产品的公私部门合作。在公私伙伴关系实现大规模跃进的同时，伴之而生的“质量低下”“价格虚高”“债务风险”“责任弱化”“监管失效”“设租寻租”等偏离公平正义的现象也尤为值得关注（陈琤，2014）。诸多学者也进行了有益的探索，如加强契约管理、实行有效的风险分担机制等，旨在通过技术层面的努力，管控公私伙伴关系运行中所出现的问题。
事实上，关于公共性困境问题的治理，更多的是需要价值层面的思考。对此，公共风险的假设可以在价值逻辑上对公共服务的本质和功能进行界定，既可以回答公共服务的底层逻辑问题，又能够对政府职能范围、公共服务供给的范围、规模、人群进行精准的界定，因此既具有理论上的指导性，又极具实践上的实用性，是从“公平”维度提升公共服务的供给成效。
（二）提升公共服务的供给效率
长期以来，我国不断加大对公共服务的投入，在取得显著成效的同时，也面临着供给效率低下的问题和供给矛盾。其中，问题主要表现在：供给水平不均衡、供给结构不合理；
城乡之间、区域之间、群体之间的非均等化现象较为突出。矛盾表现在：公共服务供给和需求之间的矛盾、政府间事权与支出责任的矛盾、社会福利效率与公平之间的矛盾等等，进而推动形成了新时代我国社会人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾（彭亚星，2019）。在“公共风险”假设的基础上，识别公共风险，根据公共风险发生的可能性以及损失的大小，确定公共服务供给的结构和规模，可以有效提升公共服务的支出绩效，将“有限的资金花在刀刃上”，并有利于进一步深化财政体制改革，转变政府职能。
第一，立足“公共风险”假设，可以实现公共服务供给与需求的平衡。在风险社会的逻辑下，国家治理、政府职能以及公共服务的本质是对冲公共风险。更高质量的公共服务供给，需要以“公共风险最小化”为价值和目标追求。转型时期，人民的个体需求呈现多样化，人们不仅关注着公共服务供给质量提升，也对公共服务供给提出了个性化、多样化的要求。这是无可厚非的，国家和政府也在尽全力满足人民向往美好生活的需要，更好推动人的全面发展与社会的全面进步。有很多学者认为，公共服务供给无法精准回应民众需求，阻碍了公共服务供给质量的提升。但事实果真如此吗？公众对公共服务需求的表达通道，在理论上是不存在阻碍的。持此意见的学者，并没有对公共服务供给的深层次逻辑进行深思。实际上，公共服务的功能和国家治理、政府职能是相通的，其本质上就是为了对冲公共风险。因此，个体的风险规避需求并不能归之于公共服务的对冲范畴，需要由个体管控的风险，应该采取市场化的途径去解决，而一旦由个体风险上升为公共风险，就需要发挥共同体的力量加以解决。
在当前的多元化时代，对个体的个性化需求一一满足是不现实的，只会造成公共服务改革流于表面化、庸俗化。因此，须建立对公共风险的监控、预警机制，以“公共风险”这只看不见的手，去实现公共资源的有效配置。此“需求”非彼“需求”，达到“公共风险管控需求”与“公共服务供给”之间的动态平衡后，如尚有余力，再去酌情考量个体需求。尤其是在经济下行、国际环境复杂的时期，从公共风险出发，调整公共服务的供给思路，既是现实的，也是迫在眉睫的。
第二，立足“公共风险”假设，可以推动财权和事权的统一。一旦“公共风险”的导向思维明确下来，借用风险配置技术，可以打破以往的“风险大锅饭”，实现公共部门各个层级财权和事权的统一。所谓“风险大锅饭”，是一种形象的比喻。刘尚希（2010）认为，政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态，尽管改革打破了利益的大锅饭，但风险的大锅饭依然如故。这突出表现在风险的责任认定是模糊的，甚至在很多部门还没有任何认定。比如中央和地方的公共服务供给责任，是近年来争议的焦点之一。很多学者都在呼吁应该实现财权和事权的统一，在基本公共服务供给责任上实现有效划分（武靖州，2017；
程瑜，2021）。但是，关于责任分担的标准的争议也很大。如果建立起明晰的风险责任分配机制，可以在很大程度上提升公共服务的供给效率。也就是说，在风险分配机制的逻辑下，“风险管控”事权的归属更为清晰，即由中央管控的风险，其相对应的公共服务供给，应由中央负责，如果是区域性公共风险，其对应的公共服务供给职责则应归属地方政府。
第三，立足“公共风险”假设，可以推动公共服务供给结构更加合理。高效的公共服务供给需要合理的公共服务供给体系。那么公共服务的结构和内容是由什么决定的呢？基于公平、民主等因素的考量，很多公共行政学派的学者们呼吁公共服务供给要以公民的需求为导向，同意这个观点的拥趸甚多（胡志平，2019）。发端于西方理论、深植于西方体制的，由公民需求导向推导出的公共服务供给体系真的合理吗？真的适合中国的国情吗？首先，对我国这样一个转型时期的巨大体量的国家而言，公民需求很难真正测度出来。一是公共服务平台参与群体的代表性不足，并且公共部门是被动响应需求，存在偏误；
二是公平存在等额分配、过程公平、结果公平等多种原则，难以同时兼顾；
三是存在多维度的个体公平，难以兼顾不同群体的公平问题；
四是公共需求的主体正在不断扩大，公共需求的总量也正在不断增长，人民日益增长的公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾较大。中国正在经历的变革与转型，是空前独有的。尤其是当前我国经济发展进入新常态，经济下行压力越来越大，国际形势复杂多变，特别是受新冠疫情的影响，很多地方面临的是防控任务与经济发展的双重压力。因此，公共服务的提质扩标，需要建立在经济发展的基础上量力而行。无独有偶，1949年以来，我国公共服务需求管理历经政治指向、经济取向及社会转向三次逻辑转换，体现出公共服务供给结构的内在深层逻辑，即以公共风险为底层导向，依据公共风险的识别结果，推导出公共服务的内容和结构，将有限的资源配置在最需要的领域。基于不确定性的思维，探究公共服务供给的改革路径，并不代表可以忽略国民的个体化需求。实际上，以风险为导向的公共服务供给，正是在回应大多数国民的需求，只不过思维方式发生了转变。基于公共风险的假设，公共服务供给的结构更为合理，这也在很大程度上保障了公共服务的供给效率。
第四，立足“公共风险”假设，可以缩小城乡、区域、群体间公共服务供给差异。最早提出“风险社会”概念的德国学者乌尔里希·贝克在《风险社会：新的现代性之路》一书中，对现代社会“财富的分配”与“风险的分配”现象进行了详细阐释。贝克基于对西方资本主义社会的观察，认为人们不仅处于社会稀缺财富的分配冲突中，还存在风险处境不平等现象①乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，译林出版社2018年版，第121—126页。。转型期以来，我国城乡之间、区域之间、群体之间的差距成为影响我国经济持续健康发展和共同富裕取得更为明显的实质性进展的三大阻碍因素（杨海，2018；
张海柱，2019）。特别是城乡之间的差距，更是亟待解决的短板。按照贝克的逻辑，我们以往关注到的差距，往往是指财富的差距，具体指收入差距、财产差距等。但是，在风险社会的情境下，我们还需关注风险处境的差距。不同的群体之间，对风险的敏感程度是不同的。实际上，个体所拥有财富的多少直接影响了个体抵御风险的能力。富裕阶层往往可以有多重风险规避方式，而由于财富、知识、阶层的局限，弱势群体往往很难通过个体的力量，采取强大的风险规避措施。例如有的家庭，会因为一场疾病陷入贫困或者返回贫困。从这个逻辑上来讲，公共服务对于富裕阶层往往是“锦上添花”，而对于弱势群体则是“雪中送炭”。因此，未来公共服务供给的“均衡化”改革，应基于公共风险假设，将公共服务资源更多配置在风险抵抗能力较弱的群体与地区，以公共服务为工具，提升这部分群体的避险能力。
（三）廓清公共服务的供给边界
立足“公共风险”假设，可以廓清公共服务的供给边界。这里既包括了前文所说的供给内容边界、供给主体边界、供给对象边界、供给的数量边界，以及公共服务供给模式中政府与市场关系的边界。公共服务应该怎样供给，供给什么，供给多少，一直是各国在公共服务供给中需要考量的重要问题。这里有什么样标准呢？首先，公共服务的供给水平要与国家的发展水平相匹配，过高和过低的公共福利水平都是有害的。尤其是过高的福利支出会产生严重的财政压力，导致持续的财政赤字和公共债务膨胀。我们需要平衡公共福利与长期经济增长的关系。其次，在风险社会的逻辑下，公共服务的供给边界要与公共风险的状况相匹配。公共服务的本质是对冲公共风险，公共服务的高质量供给，并不是供给数量越多越好，而是取决于其对冲公共风险的能力和效率。公共服务要发挥“四两拨千金”的乘数效应，就需要将有效的资源用在关键的领域、关键的人群。第三，立足“公共风险”的假设，还可以对公共服务的供给结构、内容等进行动态的调整。我们知道，公共福利有个特征，往往是易升不易降，很容易陷入“福利刚性”陷阱，如果遭遇了经济下行的周期，对国家经济的持续健康增长是不利的。公共风险是动态变化的，一类风险在一段时期内发生的概率比较大，发生的损害比较重，就需要有更多的公共服务资源去对冲。一段时期后，可能这类风险也就不再是主要矛盾了。这与主要矛盾理论是相通的。所以，依据公共风险，推导出的公共服务供给边界，一定是动态的、可调整的，这也就避免了福利刚性的陷阱。
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