习近平法治思想中的全民守法理论*

刘 翀 濮 艳

（中共芜湖市委党校（芜湖行政学院） 安徽 芜湖 241000）

守法问题在法学理论中历来受到关注。早在古希腊时期，著名哲学家苏格拉底在与克力同的对话中就曾提出“为什么要遵守法律”这一法哲学中至关重要的问题，并以生命为代价践行了他自己对守法的理解。另一位著名的哲学家亚里士多德则将法治与守法紧密联系在一起，在对法治进行定义时指出法治应该包括两重意义，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[1]（P199）在亚里士多德看来，守法是法治概念中的应有之义。之后，有无数学者继续关注这一主题，尝试对守法问题提出自身见解或作出符合时代要求的回答。[2]当然，守法也是法治实践中的一个重要环节，守法的程度是衡量法治建设实效最重要的标准，也是“评估规制和治理效果的重要途径”，[3]守法不是法治国家建设的末梢，“何以守法”关联着制定什么样的法律、如何执法、如何裁判以及如何通过法治来实施有效治理等一系列重大的现实问题。[4]

习近平总书记对守法问题十分关注，在不同场合多次提及，形成了既符合时代需要又切合我国法治建设实际的“全民守法”理论。与习近平法治思想中的立法、司法等理论相比较，全民守法理论在学理上受到的关注还不太多，但作为习近平法治思想的重要组成部分，其重要性不言而喻，需要深入探讨研究。

习近平总书记指出：“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[5]（P24）这是对全民守法内涵的直接阐述，具体涉及守法的主体、目标和内容三个方面。

（一）全民守法的主体

1997年党的十五大提出了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。之后学界对“法治”这一概念进行了许多有益的探讨，其中颇具影响力的一种观点认为法治的核心在于控制和约束公共权力，守法的义务主体主要是掌握公共权力的官员。这种法治观主要是针对历史上的人治主义提出来的，有很强的进步意义，但也失之偏颇，因其忽略了其他社会主体的守法义务。从法理上看，法律的普遍性即是对调整范围内的各类法律主体具有普遍的约束力，掌握公共权力的官员守法当然十分重要，但只片面强调官员守法是与法律的普遍性要求不符合的。在全面推进法治中国建设伟大征程这一新的历史起点上，党的十八大明确提出法治建设的“新十六字方针”，其中关于守法的表述就是“全民守法”。此处的“全民”要作宽泛意义上的理解，不仅指全体公民，还包括所有的社会组织和国家机关，对应着个人、社会和国家三个层面。新表述既与法理相符，与我国宪法第五条第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”和第五款“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”等规定保持一致，也与习近平法治思想中“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的核心内容形成呼应。

（二）全民守法的目标

全民守法的目标包括相辅相成的两个方面。初阶目标是让法制成为行为准则，高阶目标是让法治成为内心信仰。在习近平总书记对全民守法内涵的阐述中，“要以宪法和法律为行为准则”就是对全民守法初阶目标的界定。全民守法的初阶目标与外在的行为相关，并不涉及守法的动机或原因。当社会中绝大多数成员可观察到的行为都符合或趋近于法律规则所设定的标准，全民守法的初阶目标便可实现，但这种对法律的服从，可能并不涉及守法者的内心信念，仅是将该规则视为由于害怕受到惩罚而迫使自己屈从的一种要求。而按照法学家哈特的观点，一个社会如果真的存在法律，就还要求具备某种对法律的“内在观点”，即守法不能是基于对利害关系的考虑，更不能是一种习惯性的服从，守法需要守法者对法律的“接受”，[6]（P10）即不仅要将法律作为行为准则，而且“心中要认为该服从的行为对他自己或对他人而言是正确的行为”，[6]（PP104～105）将法律规则作为评价他人偏离规则的行为标准。这种对法律的“内在观点”就是守法的高阶目标，这一高阶目标在前述守法内涵的直接论述中虽然并未表现出来，但在习近平总书记相关的重要论述中曾多次出现，并与法治信仰这一主题经常结合在一起予以论述。例如在2014年中央政法工作会议和2017年中国政法大学座谈会上，习近平总书记两次都引用了法国思想家卢梭的观点，“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的内心里”，[5]（P50）表达了守法的高阶目标是要让法治成为人们内心的信仰，“只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。[5]（P135）又如在谈及宪法实施时，习近平总书记强调，“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。[5]（P128）这也是对待宪法的内在观点，反映的是守法的高阶目标，即不仅要遵守，还要形成崇尚和捍卫的坚定信念。

（三）全民守法的内容

习近平法治思想中全民守法的内容既包括公民、社会组织依法享有权利和履行义务，也包括国家机关依法行使权力和履行职责。在理解全民守法的内容时，应关注这两方面的内容涉及的三组关系，分别是权利与义务、权力与职责以及权利与权力，全民守法的内容实际上也可以理解为法治建设中对这三组关系的处理或要求。首先，我国宪法和法律规定了广泛的权利，依法享有权利就是守法。主张权利甚至“为权利而斗争”是守法的重要内容，目的在于维护法律秩序本身，而“决不仅仅是单纯地为了权利主张者的个人主义辩护的逻辑”。[7]（P93）与此同时，权利与义务又是统一的，没有无义务的权利，在享有权利的同时也必须承担一定的义务，履行义务同享有权利一样都是守法不可或缺的内容。其次，对国家机关来说，守法就是依法行使权力和履行职责。我国的各类国家机关掌握着广泛的公共权力，公共权力的行使又是为了履行自身所承担的职责，依法履职是现代法治对公共权力行使所提出的基本要求，因而各类国家机关依法履职是守法必不可少的内容。例如对立法机关来说，守法最关键之处即在于依法立法，使立法符合宪法精神，反映人民意志；
对于司法机关来说，守法最关键之处在于坚持以事实为根据、以法律为准绳的依法裁判；
对于行政机关来说，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚持在法治轨道上履行职能、管理经济社会事务，坚持不法外设定权力，没有法律法规依据不作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定等就是守法。再次，权力与权利关系的处理对确立一种妥当的守法理论同样至关重要。一方面，如前所述，在我国法治建设之初，特别强调法治的控权功能，对其他社会主体的守法义务有所忽略；
另一方面，随着我国法治建设的推进，公民的权利意识不断增强，维权意愿表现强烈。在这两种观念的共同作用下，社会上一段时间内曾出现不少过度主张权利甚至采用极端手段维权的行为，给法治建设带来了负面影响。与此同时，公共权力滥用和不受制度约束的情形时有发生，同样不利于法治建设。这些行为都应当得到纠正，而纠正的前提就是要确立一种更加妥当的守法理论。习近平法治思想中的全面守法理论显然蕴含着对权力与权利间关系的一种不偏不倚的界定，既与全民守法的主体是一致的，也科学全面地界定了全民守法的内容。

守法行为的背后有复杂的动因，这是各类守法理论重点关注的问题。习近平法治思想同样十分关注我国社会守法行为背后的动因，这些动因具体包括习惯、威慑、压力、利益、认同等。

（一）因习惯而守法

基于习惯的守法在理论上被称为习惯论，这是解释守法动因的常见理论之一。习惯论认为大多数人在社会化过程中被不断教导要尊重权威、遵守法律，随着时间的推移，守法就逐渐成为了人们心理的组成要素和习惯性行为。

习近平法治思想肯定习惯对守法的积极促进作用，要求领导干部要“不断增强法治意识，养成法治习惯”，[5]（P137）青少年要“从小掌握宪法法律知识、树立宪法法律意识、养成尊法守法习惯”，[5]（P219）最终要“让法治成为全民思维方式和行为习惯”。[5]（P234）但由于我国存在较长的人治传统，因而守法习惯在某些地方和部分人群中还未完全形成，例如一些领导干部仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法，不少群众也没有形成遇事找法的习惯，这些都需要通过具体的守法举措来加以改变。

（二）因威慑而守法

威慑是由法律中的责任和处罚带来的。威慑论认为威慑构成了违法的成本，威慑的大小与守法程度直接相关。实践中，威慑论又有两个变量：一是惩罚的严厉性，二是惩罚的可能性。前者主要与立法相关，后者主要与法律实施相关。一般来说，为获取最大程度的守法结果，应尽可能地提高这两个变量的值，但实践中情况并非如此简单，有时法律针对某类行为所规定的惩罚措施的严厉程度对促进守法会发生边际效应递减的现象，有时这些惩罚措施还会适得其反地加剧违法，甚至诱发其他种类的违法行为。例如美国在上世纪初关于严厉禁酒的规定反而使在禁酒期间人均消费的酒精实际上增加了，[8]（P110）与酒类相关的犯罪也屡禁不止。虽然威慑论存在明显局限，但仍不失为解释守法动因的重要的理论之一。

习近平法治思想体现了威慑论在推进全民守法中的作用，主要表现在：一是强调某些领域的立法要加大惩罚力度。例如在讲到知识产权保护问题时，习近平总书记指出，要“提高侵权代价和违法成本，震慑违法侵权行为”。[5]（P27）二是强调严格执法、依法处罚。习近平总书记指出，全面推进依法治国的重点应该是保证法律的严格实施。如果违法行为得不到追究，“破窗效应”就会出现，法律的威慑作用就会不断减弱，“现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系”。[5]（P52）如对于群体性事件，即便现场执法有困难，但事后也必须进行处理，强调了要通过对违法行为的依法处理来保证法律的威慑性进而促进社会层面的普遍守法。三是对权力运行的严格规范。习近平总书记指出要“让执法司法权在制度的笼子里运行”，[5]（P48）谁违反制度就要给谁最严厉的处罚，就是要通过制度的威慑作用来推进公职人员的全面守法。

（三）因压力而守法

在现实社会中，越轨行为是受世人鄙视的，个体如果不服从法律一定会产生某种社会压力，这足以使大多数人安分守己。一个社会的守法文化建设越成功、守法氛围越浓厚，这种社会压力就越强。社会中的个体都生活在各种群体中，某些重要群体的文化、观念能在整个社会产生重要影响，对守法或违法也能产生直接影响，群体内有影响力成员的观点等会对身处其中的个体形成较大的压力，从而促其守法或违法。

习近平法治思想对因压力而守法的肯定主要体现在以下几点：一是强调要在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，从而“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”。[5]（P115）二是强调人民监督和新闻媒体在坚持社会效益第一的前提下对国家机关和政法工作实施监督，减少权力出轨，营造风清气正的社会风气。三是强调完善市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范体系，这是要通过群体的影响来对个体成员的守法产生引导推动作用。

（四）因利益而守法

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]（P82）法律调整社会利益关系，利益是守法的重要动因。主体对利益的考虑包括对直接利益和一般利益的考虑。前者是指在特定场合具体行为符合规则要求所能带来的利益，理论上被称为行为功利主义；
后者是指社会大众普遍性地遵守规则所能带来的利益，理论上被称为规则功利主义。

习近平法治思想体现了利益是守法背后的重要动因。习近平总书记除了反复强调法律要维护最广大人民群众的根本利益以外，还敏锐地注意到法治实践中的许多现象只有从利益的角度才能得到合理的解释，例如为什么有群众“信访不信法”，为什么社会上一段时间内曾经出现过“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象，为什么有些领导干部不愿意在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，却信奉诸如“摆平就是水平、搞定就是稳定”的治理手段，其背后的原因都在于通过这些非法治的方式可以获得比守法更大的利益，而解决这些问题的关键就在于要让违法的代价变高，让守法的利益变大。

（五）因认同而守法

认同是指对法律合法性的认同。任何统治都企图唤起并维持对它的合法性的信仰，[10]（P239）法治也不例外。法律的合法性可以分为规范性、经验性和程序性的。规范主义合法性强调法律所体现的价值立场，法律正当与否的关键在于是否符合某些抽象的价值标准；
经验主义合法性强调事实上的服从，认为法律的合法性在于合法律性，而合法律性最终导向法律的来源和形式，但其对守法背后动因的解释力度比较有限；
程序主义合法性强调话语推动的民主协商过程，这一过程能够同时保证私人自主和公共自主，法律的承受者也是法律的创制者，法律是自我立法的产物，其正当性源自于该过程。[11]（P515）法律的合法性认同与守法之间具有十分紧密的联系。一方面，法律的合法性认同可以从总体上解释守法的理由；
另一方面，有实证研究表明法律的合法性认同对公民是否守法有着独立的影响。[12]（P537）

习近平法治思想十分重视法律的合法性认同，并将其视为守法最根本的动因。习近平总书记指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律”，[5]（P50）“宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，[5]（P218）“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行”，[5]（P275）这些都是从法律合法性认同的角度来阐明守法的动因。习近平法治思想对法律合法性的来源也有充分的说明。一是源自法律的实体性价值，强调法治是良法善治，社会公平正义始终是我国法治的价值追求，以人民为中心始终是我国法治的基本价值立场。二是源自民主的过程，强调我国法律是经由民主的立法程序产生的，经过充分协商，真实体现了广大人民的意志。

习近平法治思想不仅阐明了全民守法的理论内涵和守法行为背后的动因，而且强调了全民守法是一项“长期基础性工作”，[13]对推进全民守法的重点工作作出部署。

（一）建设法治系统工程

法治是一个系统工程，全民守法与科学立法、严格执法、公正司法构成了一个相辅相成的整体。党的十八大以来，习近平总书记多次强调全面依法治国的“新十六字方针”，将其定位为重点任务，并统筹推进，既体现了科学系统的方法论，也指出了实现全民守法的关键途径，即只有让人民群众在每一项法律制度，每一项执法决定，每一个司法案件中都能感受到公平正义，全民守法才能顺利推进并在最大程度上实现。首先，科学立法是全民守法的前提。科学立法要把握经济社会的本质，反映社会规律，如此所立之法才可能被遵守；
科学立法要通过民主协商程序，形成社会共识，如此人民群众才愿意遵守所立之法；
科学立法要以道德为基础，借助道德的力量让所立之法为更多人自觉遵行。其次，严格执法和公正司法将法律中的奖惩在守法者与违法者之间进行公平分配，这既是全民守法的重要保障，又为全民守法创造了有利环境。严格执法兑现了政府与人民之间的约定，如果有了法律不严格实施就是失信于民，法律的实施也会出现“破窗效应”，导致法律失去威慑力，对守法产生极其不利的影响。严格执法具体包括严格、规范、公正、文明等多个方面，需要全面理解、准确把握。公正司法是社会公平正义的最后防线，习近平总书记曾引用英国哲学家培根的观点来说明公正司法的重要性，“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。[5]（P46）为了让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，需要进行司法体制和司法权力运行机制方面的改革，需要进行裁判方法和司法技艺上的改进，努力把常识常理常情和社会主义核心价值观融入个案之中，增强裁判的可接受性。当前执法司法领域还存在不少的问题，由于执法司法总是关系到个案的处理，而社会大众往往对个案的感受最为深刻，因而这些问题对全民守法信念的形成，对整个法治的合法性认同都造成了不同程度的影响，必须通过制度建设和体制机制改革来切实加以解决。总之，执法司法要让大众相信，“只要是合理合法的诉求，就能通过法律程序得到合理合法的结果”，[5]（P51）全民守法才能水到渠成。

（二）做好法治的普及、宣传和教育工作

法治的普及、宣传和教育能够使全民了解、掌握必要的法律知识，使守法成为可能，也能不断提高全民的法治意识和法治素养，使整个社会形成法治共识，建立良好的守法氛围。当前，中国特色社会主义法律体系已经建立，大量的法律知识需要掌握，而法律要因时而动，目前我国立法修法的任务仍然很重，法律的普及宣传仍然是一项重要而艰巨的工作。从法治实践来看，因为对法律无知而导致违法犯罪行为产生的情形不在少数，特别是当代立法需要反映现代工业文明和生态文明的要求，与传统认知之间有时会存在某种有意或无意的断裂，由此导致“法律陷阱”的产生。例如近些年频繁见诸报端的涉珍贵濒危野生动植物的案件必须要通过法治的普及、宣传和教育工作来填补守法的陷阱。不仅如此，从全社会范围来看，遇事找关系而不找法的现象仍然存在，全民的法治意识还有待提高，社会的法治氛围还有待进一步加强，这些在相当大的程度上也需要通过法治的宣传教育来予以解决。习近平总书记对法治的普及、宣传和教育工作有许多重要指示。一是要加强普法的针对性和有效性。例如对农村经常出现无许可证砍伐房前屋后或承包土地上的自种林木而被追究法律责任的案件，可以通过细分目标人群的精准普法来予以避免。二是要落实“谁执法谁普法”的责任制。首先因为普法工作量较大，需要多部门协同合作，执法者对相关的法律比较熟悉，与工作对象联系更为紧密，普法优势明显。其次要做好法治的宣传工作，讲好中国法治故事。一方面要阐发我国优秀传统法治文化。历史上的中华法系蕴藏着深厚的中华优秀传统法律文化，是法治建设中“本土资源”的宝库，有许多值得当代法治建设传承借鉴之处。另一方面还要讲好当代中国的法治故事。例如习近平总书记就曾讲过海南省东方市天安乡派出所原所长吴春忠信仰法治、坚守法治的动人事迹。阐释传统法律文化、讲述当代法治故事的目的都是要提高全民的法治意识和法治素养。再次要加强法律方面的教育培训，通过比较系统的学习来塑造法治的信仰。

（三）发挥“关键少数”的守法头雁效应

习近平总书记反复强调，领导干部是全面依法治国的关键少数。各级领导干部是行使公共权力的具体的人，深刻影响了法治的进程。我国的法治现代化是“自上而下、自下而上”双向互动的，自上而下意味着领导干部的信念和行动对法治建设极为重要，其带头守法的行为能够起到巨大的示范作用，产生明显的头雁效应。对此，习近平总书记提出了诸多要求，领导干部要做尊法学法守法用法的模范。尊法主要是指要尊崇敬畏法律，一些领导干部走上违法犯罪的道路，并非不懂法律，而是内心没有形成对法律的信仰。学法主要是指学习宪法，及与自身工作密切相关的法律法规。随着全面依法治国的推进，领导干部在开展工作时不谙熟相关法律可能会事倍功半甚至寸步难行。守法首先是不违法，其次是要捍卫法治。领导干部的守法有利于营造凡事依法的良好法治环境。用法主要是指领导干部要善于运用法治思维和法治方式去深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，核心在于提升依法办事的能力。例如对于发展经济，一些地方和部门还习惯于依靠行政命令、超法律的手段和政策、陈旧的计划和强制手段等来管理经济、推动发展、完成任务的情形必须加以改变。领导干部尊法学法守法用法发挥示范作用，并在全民守法上产生头雁效应，对于背后的机理，习近平总书记也有朴素而又深刻的论述。他说：“民‘以吏为师’。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。”[5]（P141）

（四）加强守法机制建设

在严格实施法律之外，加强守法机制建设也是推进全民守法的一项重要工作。一是要把领导干部法治素养和依法履职情况纳入干部考核评价体系，这是干部选拔任用的重要要求，也是加强守法机制建设的首要内容，要把能不能遵守法律、是否善于依法办事作为考察干部的重要内容。考核评价体系应以领导干部“尊法、学法、守法、用法”这一要求为内在的逻辑线索，从领导干部能否做到严格依法办事，能否模范带头遵守法律等方面展开，重点考核领导干部的法律知识水平、法治意识高低，其决策是否于法于规有据，是否严格履行法定职责，是否善于依法化解矛盾，是否能引导群众依法维权，是否能依法维护稳定和善于应对突发事件，能否做到模范遵守宪法法律、党规党纪等内容。二是要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。守法事关信用，“人无信不立”。完善守法信用体系建设是加强守法机制建设的重要内容，守法诚信激励和违法失信惩戒是守法信用体系建设的核心机制。习近平总书记要求：“要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制。使人不敢失信、不能失信。”[5]（P167）自2014年以来，党中央、国务院出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》等一系列与信用建设密切相关的改革性文件，守法信用建设是其中的重要组成部分。三是要建立弘扬法治精神、培育法治情感的相关机制或制度。仅凭理性的推导和功利的计算，法律并不能完全赢得衷心的拥戴，全民守法在相当程度上还有赖于民众的法感情，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[14]（P28）但法律信仰要从何而来，除了前述法治的宣传教育学习、法治合法性建设以外，通过法律仪式来培育官员和社会大众的法治情感也是重要举措。党的十八届四中全会之后，我国建立了宪法宣誓制度，通过这种法律仪式来培育官员宪法意识、增强大众法治信仰，对全民守法所需要的法治情感在全社会的形成作出了开创性的有效尝试。

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