常态化财政资金直达机制绩效考核制度研究

范方志，朱渝铖，彭田田

(1.嘉兴学院 经济学院，浙江 嘉兴 314001；
2.山东财经大学 财政税务学院，山东 济南 250014)

我国正处于减税降费的关键时期(张凯强，2022)[1]，新冠肺炎疫情的反复出现极易导致经济波动，进而引发尖锐的地方政府收支矛盾。财政分权理论认为，地方政府具有天然的信息优势，能够快速捕捉辖区内居民对公共服务的需求，受益范围有限的地方性公共服务理应由地方政府提供。分税制改革之前，中央政府赋予了地方政府较大的财政收支权限，但是为了发挥中央和地方“两个积极性”，分税制改革提高了“两个比重”，财权明显集中于中央政府，而事权仍然向地方政府倾斜，中央与地方间的财政关系越发紧张，因此地方政府很难充分发挥信息优势。中央政府为了在保障自身财权的同时缓解地方政府财力紧张的局面，与分税制改革同步实施了转移支付制度，旨在通过一般性转移支付提高地方政府的财政自主权。在转移支付制度实施以来的近三十年里，该制度在提高地方政府财力方面发挥了重要作用，但也因制度缺陷而时常发生“跑部钱进”等现象，导致地方政府过度依赖中央政府的转移支付，甚至进一步造成严重的“粘蝇纸效应”“标尺竞争效应”与“公共池效应”，极易引致地方政府行为扭曲(乔宝云等，2006；
吕炜和赵佳佳，2015)[2-3]。财政资金直达机制是一种特殊的转移支付制度，对传统的转移支付机制进行了全方面创新，明显改善了转移支付制度的许多固有弊端，其显著的成效获得了社会各界的高度关注。直达机制自推出以来便承担着稳经济、促发展的重任，是近几年财政体制改革的重要突破。2020年中央政府为控制新冠肺炎疫情导致的经济下行压力而下达了1.7万亿元直达资金，2021年又成功下达了2.8万亿元直达资金，连续两年的成功实践意味着直达机制打开了新一轮财政体制改革的大门，必将成为未来财政体制不可或缺的组成部分。直达机制较传统转移支付制度而言最突出的特点为“快、准、严”：一是通过“一竿子插到底”畅通了资金分配流程，提高了资金下达效率；
二是通过建立实名台账，精准给予需求者资金支持，实现“精准滴灌”；
三是通过全程监控、严格把关资金的去向和用途，严防不规范的资金操作。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政资金直达机制的常态化发展关系到基本公共服务均等化、共同富裕等一系列国家重大战略目标的实现，眼下当务之急是建立健全配套措施，通过实施绩效考核制度加强对直达资金的监督管理。绩效考核属于管理学和社会学的交叉学科，已被广泛地用于各行各业和政府部门，目前在一些领域已经发展成为相对成熟、规范的制度体系，财政预算绩效评价就是政府对于财政绩效评价的应用。我国于2003年开始建立预算绩效评价体系，2011年正式颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，自此财政预算绩效评价不断系统化和规范化。我国在政治上具有集权特征，高层政府可以对低层政府进行政绩考核，财政预算绩效评价作为政府政绩考核的一部分，通常会被当作对地方政府财政行为进行监管的一种方式和手段。直达机制的绩效考核制度与原有的财政预算绩效考核制度一脉相承，其主要是为了考察直达资金的效果，目前国内外研究绩效考核制度的文献不在少数，从“3E”理念(Fenwick，1995；
伏润民等，2008)[4-5]发展到“4E”理念，绩效考核制度在不断完善的进程中受到广大学者的认可，这也为本文构建直达资金的绩效考核制度提供了思路。

财政绩效评价是为了降低财政运行过程中的“黑箱效应”(Barkin，2006)[6]，提高评价方法、量化指标及评价标准的科学性，对绩效目标的实现程度及预算安排的执行结果进行的综合性评价。目前学术界已有大量文献研究了财政绩效评价，有的文献从统计的角度对财政绩效进行测算(郭建华，2016)[7]；
有文献指出财政绩效在不同地区存在显著差异(代娟和甘金龙，2013)[8]；
有的文献则侧重于从理论上完善财政绩效评价体系(赵敏和王蕾，2016)[9]。地方政府财政收入来源主要包括自有收入和转移支付，有的文献专门研究了转移支付的绩效评价体系(汪戎和常斌，2015)[10]，包括一般性转移支付(张蕊，2019)[11]和专项转移支付(薛文艳，2013)[12]。为了加快实现“六保”“六稳”任务，我国提出实现财政资金直达机制的常态化发展，内在要求建立绩效考核制度来约束直达资金的管理和使用。由于直达机制是在中国复杂的财政和经济环境背景下实施的，当前还处于发展的初期阶段，其所具有的潜在问题可能尚未被发现。自推出财政资金直达机制之后，各地普遍反映可能存在“钱等项目”“见事迟、行动慢”等问题，资金使用不规范、项目审核不严格和对地方财政的挤出效应往往会使得直达机制难以达到预期的效果。国务院政策吹风会曾提出要求审计部门围绕“及时、直达、精准、安全、绩效”的目标，审计直达资金的绩效情况，但这种绩效考核模式还达不到对直达机制进行严格约束的效果，要想从根本上对直达机制进行监管，推动服务型政府的建设，必须从制度上健全直达机制的配套措施，加强对直达资金的绩效考核，进而保障直达机制长效发展。对我国现阶段的财政体制而言，要尽快建立一套严格的、科学的、可操作的、系统的绩效考核制度，保障直达机制始终发挥应有的社会效益。本文的边际贡献在于：在实施常态化财政资金直达机制的新一轮财政体制改革背景下，本文试图通过构建系统的绩效考核制度，达到约束地方政府预算执行，并准确识别直达机制存在的潜在风险和问题的作用，这为有效发挥常态化财政资金直达机制的效用保驾护航，为实现现代预算制度建设和国家治理现代化奠定基础。

本文将按照图1的思路来构建直达资金绩效考核制度，接下来的安排为：第二部分阐述绩效考核的目标与功能，第三部分阐述绩效考核的主体和客体，第四部分阐述绩效考核的方法与周期，第五部分阐述绩效考核的指标选取及原则，最后一部分将对全文进行总结。

图1 直达机制绩效考核制度构建思路

财政资金直达机制绩效考核的目标与功能是相互呼应的，是构建绩效考核制度要明确的第一步，决定了考核主体、客体、方法、周期的界定以及评价指标的选取。财政资金直达机制作为特殊的转移支付制度，具有“一竿子插到底”的特点，是中央给地方专项财政支持的重要途径。我国已经明确提出要实现直达资金的全过程监督，绩效考核作为对地方政府事后监督的一种手段，能够有效加强对直达资金的监督力度，从而促进直达机制的常态化发展。

(一)绩效考核目标

直达机制的绩效考核是目标导向的，绩效考核的目标设定关系到整个绩效考核制度的构建思路。绩效考核要以提高直达资金的绩效为目标，以受益对象的满意度为准绳，考察政府使用直达资金提供公共服务的能力，评价直达资金的使用效果。财政资金直达机制的推出有着深刻的社会经济背景，背负着政府、企业和人民的共同期望。要想从根本上弥补传统转移支付制度的缺陷，杜绝“跑冒滴漏”问题的发生，加快完成“六保”新任务，必须要树立正确的直达资金绩效考核目标。近年来我国不断重视财政绩效考核的目标，党的十八大报告指出政府绩效管理要以提高政府公信力和执行力为目标，十九大报告要求实现全面绩效管理，“十四五”规划提出财政预算绩效管理要以增强国家重大战略任务财力保障为目标，2022年两会强调预算绩效管理改革要以增强预算的约束力和透明度为目标。2021年国务院政策吹风会指出，审计部门要以“及时、直达、精准、安全、绩效”为目标，确保直达资金用在紧要处，防范直达资金挤占挪用、沉淀闲置等风险，保障直达资金使用效果。综合我国对财政绩效考核一直以来的目标定位，本文试图对直达机制绩效考核的目标进行界定：加强直达资金支出标准化，确保直达资金安全到位，保障直达资金预算指标及时分配下达基层，严格按照批复项目分配使用，实际支付到基层单位和群众；
减少直达资金违规使用的风险，克服资金浪费；
提高直达资金效益、保证惠企利民，达到立竿见影的效果。

(二)绩效考核功能

绩效考核是财政监督的一种手段，美国的《政府绩效与结果法案》和加拿大的《政府绩效评价政策和标准》，均明确了绩效考核在财政支出监督管理中的作用(赵学群，2010；
郑方辉等，2017)[13-14]。本文认为直达机制绩效考核制度的功能主要是为中央政府提供决策依据和激励地方政府：一是中央政府可将考核结果作为直达机制的决策依据。直达资金主要用于“六保”任务中与民生、市场密切相关的领域，社会公众的满意就是绩效考核最好的答卷，中央政府可对地方政府直达资金的管理模式、使用方式、用途和效率进行横向比较与评价，根据绩效考核结果对下一年直达资金规模、结构、形式等进行决策，有助于提高直达资金决策、分配与管理的科学性和民主性。二是中央政府可使用考核结果激励地方政府。中央政府可以将财政绩效考核结果纳入地方官员晋升激励中(陈巍和盛明科，2012)[15]，将直达资金绩效考核作为政绩考核中的重要组成部分，在其他方面的政绩考核结果相同的条件下，绩效考核得分越高的地方官员越容易得到晋升机会，这可以有效激励地方政府规范财政行为，实现高效管理和使用直达资金的效果。

在明确了财政资金直达机制绩效考核的目标与功能之后，下一步应该界定绩效考核的主体和客体，这是确定绩效考核机制责任归属非常关键的环节。直达机制中的主体和客体是相互对应的关系，主体是掌握主动考核权的监督者，对直达资金进行监督考核既是考核主体的权利也是考核主体的义务；
而客体是被动接受评价的实干者，客体的财政行为是重点考察对象。

(一)绩效考核主体

绩效考核主体回答的是“谁来考核”的问题。《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，各级财政部门和预算部门是绩效考核的主体，但我国十几年的实践经验表明，仅以财政部门和预算部门作为考核主体效果十分有限。在制定直达资金绩效考核制度时，应该重新界定考核主体，不应局限于财政部门和预算部门，还应考虑审计部门、人大及其常委会等体制内的组织，以及参考国外的做法积极引入体制外的组织作为考核主体(汪戎和常斌，2015)[10]，以提高直达资金绩效考核的效力。直达资金绩效考核主体拥有对客体的评价权，按照身份的不同可分为内部主体和外部主体，其中内部主体包括上级政府、审计部门、人大及其常委会等，外部主体包括独立第三方机构及社会公众。在财政信息的获取上，内部主体有较大的优势，但外部主体亦可通过举报投诉等方式对直达资金使用效果进行反馈，从而实现内外主体相辅相成。

首先，体制内部考核主要是通过直接获取直达资金的管理方式、使用方向、实现的效益等信息，综合考察资金使用绩效，结合政府官员的奖惩机制，激励各地政府提高直达资金使用效率，加快“六稳”与“六保”工作的完成进度。不同的绩效考核主体所处的位置和承担的职责有所不同，我国政治的集权特征标志着上级政府对下级政府具有绝对权威，故可将直达资金的绩效考核结果纳入官员的政绩考核来约束下级政府的财政行为，上级政府不仅是下级政府的“大家长”，也是考核下级政府直达资金效果的“责任担当”。审计部门在直达资金绩效考核中具有极强的专业性，我国明确提出审计部门负责对资金直达市县基层、直接惠企利民的情况进行专项审计，要求直达资金的监控系统向审计部门全面开放。从专业性的角度讲，审计部门是直达资金绩效考核主体中的“专业担当”，主要负责对直达资金开展数据分析和现场审计，及时提出整改意见，督促资金落实到位。人大及其常委负责审议批准直达资金的预算安排，并对直达资金的预算执行进行监督考核。人大及其常委的优势在于其独立于政府部门之外，可以对上述绩效考核主体进行监督，降低了政府部门主导或左右考核结果的可能性，是考核主体中名副其实的“权威担当”。

其次，根据是否具备组织性和专业性可将体制外部考核主体分为第三方机构和其他社会公众。第三方机构指的是在绩效考核方面较为专业的组织，理论上可以从根本上克服政府部门双重角色的矛盾。但是我国当前第三方评价机构的独立性和专业性有待加强，财政信息的共享机制尚未健全。将来若是要发挥第三方评价机构的作用，应该先建立健全直达资金的信息共享机制，由高层政府赋予第三方机构评价权，规范第三方机构评价流程，保障评价的真实性和可靠性。社会公众主要指的是直达资金的需求者和公共服务的受益者，通过建立信息公开公示制度和违规问题举报投诉机制等，畅通社会公众对直达资金满意度的反馈途径，调动起社会公众监督直达资金的积极性，提高绩效考核的有效性。在实际的制度运行过程中，与体制内部考核主体相比，体制外部的考核主体在获取财政信息上存在很大的局限，因此需要直达资金的管理和使用部门按照有关规定对直达资金相关信息进行公开，自觉接受社会公众的监督考核。

通过上述分析可知，体制内部和外部的考核主体优势互补、缺一不可，内部主体通常比外部主体更有信息优势，可降低考核中的信息不对称程度，而外部主体比内部主体在专业性和组织规模上更具优势。应当将不同的考核主体共同纳入考核机制中，加强各考核主体间的分工与合作，建立起以人大及其常委为主要牵头人、审计部门为主要负责人、上级政府为第一责任人、参考第三方机构与社会公众意见的多元考核体系。

(二)绩效考核客体

绩效考核客体回答的是“考核谁”的问题。与考核主体相对应，考核客体是接受考核的一方。财政资金直达机制是中央政府向地方政府提供资金支持的一种途径，地方政府是直达资金的使用者，中国人民银行国库系统是直达资金的管理者，二者协力负责将直达资金用于实名台账中的受益对象，因此广义上讲，地方政府和中国人民银行是直达资金绩效考核的客体。由于直达机制主要目的是缓解基层财政困难、保障基本民生，实行“一竿子插到底”的运行模式，因此狭义上讲，考核客体指的是基层的资金管理部门和使用部门，包括基层人民银行国库系统、人力资源和社会保障部门、民政部门以及财政部门，中国人民银行国库系统主要负责听从政府指挥，进行资金拨付；
人力资源和社会保障部门、民政部门是资金的主要使用部门，负责将资金用于保民生、促发展的领域；
财政部门主要负责预算执行，对资金的使用进行把关。考核客体指的是上述部门或单位，是考核对象的载体，考核对象指的是基层政府能否达到直达资金绩效考核的目标，比如是否存在弄虚作假、套取骗取、挤占挪用、沉淀闲置等行为，是否有效落实了“六保”任务，是否成功扶持了企业复工复产，是否有效化解了疫情对市场的冲击。

绩效考核方法与周期服务于绩效考核目标，是保障绩效考核功能的重要因素，恰当地选择绩效考核方法与周期，可以提高绩效考核结果的准确性，达到事半功倍的效果。

(一)绩效考核方法

绩效考核方法是回答“如何进行绩效考核”这一问题。选择不同的绩效考核方法可能会得出不同的考核结果，因此考核方法的选择恰当与否十分关键。结合现有的绩效考核方法，本文认为直达资金绩效考核方法应该同时采取定性与定量相结合的方法、线上监控与实地核查相结合的方法、单项分析与综合分析相结合的方法。首先，在定性与定量相结合的方法中，应以定量为主，定性为辅。定性考核主要体现在事中监督上，对难以量化的评价指标进行评判，比如资金使用的安全性和规范性、居民对公共服务提升的满意程度等，而定量考核主要体现在事后评价上，使用统计的方法直接测算直达资金的绩效。其次，在线上监控与实地核查相结合的方法中，应以线上监控为主，实地核查为辅。建立严密的线上资金全程监控系统，对资金分配、拨付、管理、使用等实现全链条跟踪，地方政府应及时将直达资金的管理使用情况进行公开，方便绩效考核主体通过获取线上信息来对不同地区的直达资金进行考核评比。同时建立实地核查工作机制，结合项目类型和实际工作进展，有针对性地选择若干项目进行实地监督，提高绩效考核效能。最后，在单项分析与综合分析相结合的方法中，应该先对不同项目分别进行绩效考核，然后对所有项目进行综合评价，实现“粗中有细，细中有粗”。

(二)绩效考核周期

绩效考核周期回答了“绩效考核的间隔时长是多久”这一问题。直达资金主要用于民生领域的项目，可能会存在较长的时滞效应，因此在确定绩效考核周期时需要考虑直达资金的时效性。绩效考核周期的选择十分关键，确定合适的绩效考核周期有助于提高绩效考核结果的准确性和科学性。绩效考核过于频繁可能出现与直达资金运转周期不匹配的情况，导致难以获取有效信息，周期过长则可能因管理松懈而难以提高直达资金绩效。在确定绩效考核周期时，应将项目属性考虑在内，根据常规项目与特殊项目的差异，制定定期考核与不定期考核两种考核方法，其中常规项目应参考直达资金信息的统计周期来确定绩效考核基准日及周期，通常在一个预算年度过后进行“大考”，也可在季度结束之后进行“小考”，而非常规项目需要增加绩效考核频率、缩短考核周期，将一个项目细分为前期、中期、后期几个阶段，并针对每一阶段进行绩效考核。

考核指标是直达资金绩效考核制度的关键技术工具，确定好指标的选取原则有助于选取合适的、科学的、系统的绩效考核指标，进而提高直达资金绩效考核的准确性。

(一)绩效考核指标选取原则

绩效考核指标选取原则是回答“如何选择绩效考核指标”这一问题。指标作为绩效考核制度的核心，选取原则决定了指标的选取是否恰当，进而决定了绩效考核结果是否准确有效。本文认为直达机制绩效考核指标的选取应遵循以下原则：(1)理论与实践相结合的原则，即所选取的指标能够反映直达机制“快、准、严”的预期目标，并在实践上有完善的、可获得的数据来源；
(2)独立与互补相结合的原则，即所选取的指标既要能单独反映直达资金的绩效，又能结合到一起对直达资金的绩效进行衡量；
(3)考核长期与短期相结合的原则，即根据直达机制的长期和短期目标，分别选取不同阶段的考核指标，以此衡量直达资金目标的实现程度；
(4)考核过程与结果相结合的原则，即所选取的指标不仅要反映直达资金使用过程是否规范，还要能反映直达资金使用结果是否有效；
(5)统一性与差异性相结合的原则，即对常规项目选取相对统一的评价指标，但对于非常规项目选取差异化的评价指标。

(二)绩效考核指标的选取

绩效考核指标是服务于评价目标的统计工具，是直达资金绩效考核制度的核心，也是量化考核结果的基础，在较大程度上反映和决定着直达资金绩效考核制度的科学性、合理性。2021年5月21日的国务院政策吹风会指出，直达资金主要用于支持保居民就业、保基本民生(社会保障、义务教育、基本医疗)、保市场主体方面、保基层运转方面以及基础设施建设，不同项目的预期目标迥异，因此对每一类型的项目分别选取考核指标，如表1所示。下述指标既包括可衡量指标，又包括不可衡量指标，两种指标需要单独考量。对于可量化的指标而言，指标权重的正确分配对于考核结果至关重要，与此同时，指标权重的分配是一个较为复杂的过程。在选取赋权方法时，既可以使用客观赋权法，也可以使用主观赋权法，二者虽各有利弊，但总体来说客观赋权法可以规避人为因素，因此一定程度上优于主观赋权法。对于不可衡量指标而言，应当采取“一事一议”的方式，仅就某一笔直达资金的使用效果进行考量，但难以避免在考量过程中掺入较多主观意见。

表1 直达机制绩效考核指标体系

常态化财政资金直达机制是国家的重要战略部署，这一决策对于实现公共服务均等化、缩小城乡收入差距，进而实现共同富裕具有重要意义。在当前财政体制改革进程中，我国政府对直达机制寄予厚望。直达机制虽在近两年的实施中显示出独特的优势，但是仍然存在潜在问题，需通过绩效考核来加强对地方政府的监督，因此绩效考核制度的建立亟需提上日程。直达机制是转移支付制度的特殊形式，在建立直达资金绩效考核制度时，可以在借鉴原有的财政支出和转移支付的绩效考核的基础上，将直达机制的特殊性考虑在内，从而构建直达机制专属的绩效考核制度。

本文从绩效考核的目标与功能、主体和客体、方法与周期、指标选取及原则的角度全面阐述绩效考核制度的构建：直达资金绩效考核制度的目标是加强直达资金支出标准化，减少直达资金违规使用的风险，提高直达资金效益；
绩效考核制度具有为中央政府提供决策依据和激励地方政府的功能；
绩效考核制度应该建立由人大主导、审计部门和上级政府负责、第三方和社会公众参与的考核主体体系，对直达资金的管理使用部门进行绩效考核；
绩效考核制度应该采取定性与定量相结合、线上监控与实地核查相结合、单项分析与综合分析相结合的方法，根据不同的项目特征科学制定绩效考核周期；
绩效考核制度应该根据理论与实践相结合、独立与互补相结合、长期与短期相结合、过程与结果相结合、统一性与差异性相结合的原则，从保居民就业、保基本民生、保市场主体、保基层运转以及基础设施建设等方面对各个项目分别选取绩效考核指标体系。

近年来我国一直强调绩效导向，不断深化预算绩效管理改革，力图增强预算的约束力和透明度。财政资金直达机制作为当前财政体制改革的重大突破，必须要辅之以绩效考核制度来捍卫直达机制的绩效，通过借鉴国内外先进经验，循序渐进地建立健全直达资金绩效考核制度，同时不断适应财政预算改革的步伐，为推进现代预算制度建设和国家治理现代化奠定基础。

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