我国现代学徒制政策工具选择及优化策略

○付从荣 许佳丽

职业教育是与经济联系最直接密切的教育类型，长期以来为我国经济建设提供有力的人才和智力支撑。第四次工业革命浪潮下，新技术、新产业、新业态、新模式相继涌现，劳动力格局与需求随之发生重大改变，技术技能型人才有了更广阔的发展空间。现代学徒制作为职业教育人才培养的重要载体，不仅是一种学习方式和技术技能人才培养模式，还是一种技术技能人才培养制度［1］。在国家颁布的系列政策文件引导下，现代学徒制由最初的理念设想发展到多批试点推行，再到如今中国特色学徒制的建立和完善，成功架构起了学校和企业之间的人才桥梁，有效提升了职业教育办学活力，成为服务中国式现代化建设的战略举措。可以说，现代学徒制的发展在很大程度上取决于国家的政策环境设计，并由此真正作为一种制度确立起来。但政策的发展与完善并非一蹴而就，当前，我国现代学徒制政策体系建设与实践发展需求之间仍旧存在一定距离，政策效用无法充分发挥，因而有必要对其相关政策进行探析。目前的政策文本研究大多将政策看作众多基本工具单元的组合，通过分析具体工具单元及其结构来探寻政策特征。文章借鉴政策文本研究范式，使用Nvivo12 软件对我国现代学徒制政策文本进行选择和编码，并构建二维分析框架，试图揭示我国现代学徒制政策探索和实践历程，明晰我国现代学徒制政策工具选择的基本情况和主要特征，为后续相关政策的优化提供借鉴。

（一）二维政策分析框架

1.X 维度：政策工具维度。政府通过各类政策工具来有效治理公共事务，从而实现政策目标［2］。在对教育政策问题进行研究时，豪利特和拉米什［3］、麦克唐奈和艾莫尔［4］、施耐德和英格拉姆［5］的政策工具分类框架为众多研究者所认可。参照主流的分类方式，并结合现代学徒制政策特征，我国现代学徒制政策工具可以分为权威工具、能力建设工具、激励工具、象征与规劝工具和系统变革工具。其一，权威工具主要通过强制性手段和规范性措施对目标对象及其行为进行管理和规定，常以“必须”“应当”“要求”“不得”等文本呈现；
其二，能力建设工具主要为目标对象提供信息、培训和资源以提高其执行力，涉及资源配置、队伍建设、环境优化［6］，常以“培训”“建设”“指导”等文本呈现；
其三，激励工具主要以资金、资源或授权来吸引或奖励目标对象的某些行为，从而促进政策实施，常以“奖励”“资助”“经费”等文本呈现；
其四，象征与规劝工具主要通过价值倡导、树立典范的方式对目标对象进行鼓励或劝诫，使其积极采取有效行动，常以“鼓励”“倡导”“积极开展”等文本呈现；
最后，系统变革型工具主要通过组织结构变革和职能界定对政府权威重新分配，常以“各地”各单位”“协同”等文本呈现［7］。

2.Y 维度：现代学徒制构建要素维度。现代学徒制的构建是极其复杂的过程，涉及多个要素和不同环节的规划设计。吴建设认为，教育模式、学生身份、课程体系、师傅机制以及评价标准是推行现代学徒制重点难题［8］。徐国庆认为，国家专业教学标准与认证体系、完善的企业师傅制度、畅通的学徒升学路径是现代学徒制构建的关键问题［9］。参照两位学者的研究框架，结合现代学徒制特点和其他相关研究成果，可以将现代学徒制构建要素分为内涵特征、组织与管理、人才培养、教师建设、保障机制、评价体系和实践进路七个维度。其中，内涵特征是对现代学徒制内涵和特征的定义；
组织与管理主要有院校管理、企业管理和权责分配；
人才培养是指对学生身份、培养目标与模式、升学与就业、课程与教学等方面的要求；
教师建设是指对教师身份、教师管理与发展等方面的规定；
保障机制包括资金支持、制度保障等；
评价体系包括评价主体、评价内容与方法、评价标准等；
实践进路是指现代学徒制实施策略和试点推广。

3.二维分析框架。本研究将政策工具维度和现代学徒制构建要素维度同时纳入分析，构建出我国现代学徒制政策内容的二维分析框架（见图1），从而更加全面地分析我国现代学徒制政策特征。

图1 我国现代学徒制政策内容二维分析框架

（二）政策文本选择及编码

本次政策文本选择重点关注以下特征：一是政策文本的权威性。政策文件主要来源于“北大法宝”“国家法律法规数据库”“中国政府网”“中华人民共和国教育部”等网站，由国务院、教育部等权威部门或机构发布，不包括全国人大审议通过的法律［10］。二是政策文本的准确性。各类政策文件主题及文本内容与现代学徒制建设尽可能相关。三是政策文本的全面性。以“学徒制”“现代学徒制”等为检索词，时间范围从2011 年“现代学徒制”这一名称首次正式出现在国家部委层次的政策文件中至2022 年，政策类型包括公开体现政府意志的意见、通知、决定、方案等，不包括答复、批示等。最终选定43 份政策文本作为研究对象，并按照政策颁布的时间顺序进行排序（见表1）。

表1 我国现代学徒制政策基本信息（部分）

政策特征犹如隐藏在政策文本之中的宝藏，而编码就是打开宝藏的钥匙［11］。基于上述二维分析框架，按照“政策序号——具体条款——要点排序”，并借助Nvivo 12 软件对我国现代学徒制43份政策文本中的相关条款、段落或句子进行编码和分析，表2 为部分编码。

表2 我国现代学徒制政策文本内容单元编码表（部分示例）

（一）政策工具选择总体分布情况

1.发文单位和文件类型分布。总体来看，我国现代学徒制政策发文单位的数量和类型较为多元，43 份相关政策文件中，涉及教育部、国务院、财政部、人力资源和社会保障部等多个权威部门。一方面是因为现代学徒制作为建设制造强国的重要战略举措，国家对此高度重视。另一方面则是现代学徒制构建要素涉及面较广，包括人才培养、教师建设、保障机制等，需要不同部门的有效协作，以全面推进。具体来看，教育部和国务院是发布政策最多的单位，是现代学徒制构建的领导核心。其中，教育部发布政策文件22 个，占比约为51.2%；
国务院发布政策文件11 个，占比约为25.6%；
教育部协同财政部、人力资源和社会保障部等职能部门发布的政策文件共10 个，占比约为23.2%。同时，文件类型也有所侧重，通知和意见类的政策文件约占总数的86%，其中通知（22 个）、意见（15个）、方案（4 个）、决定（1 个）、规定（1 个）。由此可见，国家有意在顶层设计与战略规划层面推动现代学徒制建设，同时也全面协调各职能部门。

2.发文时间和数量分布。现代学徒制政策数量在不同时期呈现出总体上升的大趋势（见图2），表明国家对其重视程度不断增加，制度建设也更加完善，大致可以分为以下三个阶段。

图2 我国现代学徒制政策发文数量时间分布情况

第一阶段为2011—2014 年。此前，现代学徒制作为一种发展理念，已经得到部分研究者的探讨，但在国家部委层次的官方文件中首次提出职业学校和企业联合开展现代学徒制试点是在2011 年《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》，积极探索现代学徒制理论和建设实践成为此阶段的重点任务。

第二阶段为2015—2018 年。2015 年《现代学徒制试点工作实施方案》发布，现代学徒制试点工作正式开展，现代学徒制的战略部署与建设实践在此阶段进一步明确。

第三阶段为2019 年至今。2019 年《国家职业教育改革实施方案》明确规定职业教育类型属性，职业教育地位获得空前发展，这为技术技能型人才培养提供了良好的政策指引，也有力推动了知行合一、工学结合的现代学徒制创新发展。

此后，国家与中央各部委相继发布《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《职业学校学生实习管理规定》《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》等政策细化具体建设要求、凝聚发展力量，并在全面建设社会主义现代化国家新征程中，积极探索中国特色现代学徒制发展新图景。

（二）二维政策分析

1.X 维度分析。由图3 可知，我国现代学徒制政策工具分布于权威工具、激励工具等五种类型，但具体的使用程度有所差异。其中使用最为频繁的是权威工具，占比为30%；
象征与规劝工具和系统变革工具作为补充，分别占比23%和17%；
激励工具和能力建设工具的使用相对较少，分别占比16%和14%。这说明在我国现代学徒制构建过程中，行政管理部门较为依赖更具强制性和不可抗性的权威工具来提高政策的执行效率，同时对于更加温和的象征与规劝工具和系统变革工具也多有尝试，但激励工具和能力建设工具尚未得到足够重视。

图3 我国现代学徒制政策编码结果之X 维度

2.Y 维度分析。针对现代学徒制构建要素的分析结果，可以看出现代学徒制政策工具总体要素分布较为合理，但在具体构建要素上有所差异。由图4 可见，现代学徒制构建要素分布频次最多的是“人才培养”和“组织与管理”，占比分别为22%和21%，这与我国现代学徒制构建目标相一致，即加强组织与管理，提升技术技能人才培养质量；
“保障机制”和“实践进路”也是政策工具分布频次较多的构建要素，占比分别为17%和16%，目的是提供机制保障，探索现代学徒制实践路径；
相比之下，作为现代学徒制构建基础的“教师建设”和“内涵特征”这两个要素的关注相对较少，仅占11%和2%。

图4 我国现代学徒制政策编码结果之Y 维度

3.X—Y 二维交叉分析。将政策工具与现代学徒制构建要素进行二维交叉分析，响应分布结果如表3 所示。从中可知，不同政策工具在现代学徒制构建不同要素中的响应次数差异较大，“人才培养”（54 次）使用的政策工具频次最高，其次是“组织与管理”（50 次）和“保障机制”（42 次），“内涵特征”（6 次）使用的政策工具频次最少。同时，同一要素中的不同环节使用的政策工具频次也有一定差异。比如，“教师建设”要素中，“教师管理与发展”的政策使用工具频次为22 次，占比为84.6%。“评价体系”要素中，“评价主体”的政策工具使用频次为5 次，占比仅为17.9%。此外，政策工具的使用在各个构建环节上也有所侧重。比如，权威工具在除“培养目标与模式”外的其他环节均有使用，且频次较高，尤其是在“评价标准”（10 次）、“升学与就业”（10 次）以及“权责分配”（8 次）三个环节的使用频次最高，激励工具在各环节中的使用相对较少，主要集中在“资金支持”（17 次）的使用。

表3 X-Y 总体交叉响应分布

（一）政策内容整体规划多样，但细节设计不够

现代学徒制政策形态的主体要素是其政策内容，政策理念由政策内容直观表达和呈现［12］。目前，我国现代学徒制通过多样化政策整体规划、全面部署现代学徒制建设工作，政策内容较为丰富，总体包括内部提升方案和外部促进策略。内部提升方案基于现代学徒制本质，探索现代学徒制人才培养、教师建设及其可为路径，为现代学徒制建设提供强大动力；
外部促进策略主要针对现代学徒制的组织管理、保障机制和评价体系采取措施，为现代学徒制发展提供稳健的环境保障，内外合力逐步建成现代学徒制政策系统，从整体上保障我国职业教育人才培养质量。然而，现代学徒制政策在细节设计方面仍显不足，无法对现代学徒制建设起到充分的指导作用。首先，现代学徒制构建在微观上涉及对现代学徒制内涵的准确理解［13］，但观其政策内容，缺乏对现代学徒制内涵特征的明确表达，公众对现代学徒制的认知尚为模糊。同时，现代学徒制构建要素也有待进一步细化补充。比如，当前政策提出要强化教学、学习、实训相融合的教育教学活动，对于如何实现深度融合及其具体表现形式却缺乏专门的指导意见；
关于学生学徒的“双重身份”，虽在文本中反复提及，也提出要完善职业院校招生录取与企业用工一体化的招生招工制度，但具体如何落实和保障缺乏明确规定；
将专业精神、职业精神和工匠精神融入人才培养全过程的目标论述也在多个政策文件中体现，但鲜有“以文化人”的具体阐述和相关指导。

（二）政策主体权责关系明确，但协同程度不高

政策的制定和实施需以明确的责任主体为前提。现代学徒制作为职业教育人才培养模式的重要载体，职业院校承担着无可替代的责任，而企业作为学生联系实际的主要平台，主动参与到学校人才培养过程，可以为学生技能的形成和发展提供丰富的资源和成长通道，是现代学徒制的另一重要责任主体。为此，现代学徒制相关政策对学校和企业的权责关系进行了明确的规定，重点阐述其各自承担的义务与责任、组织与管理方式、激励与惩罚等内容，并对人才培养的多个环节作出设计完善。但从现代学徒制政策文本的总体特征来看，多是以权威工具和系统变革工具分别针对企业和学校提出的，缺乏二者深度协作的内容，校企协同育人难以有效落实。同时，现代学徒制构建并非局限于学校和企业双元协同，还涉及行业、家长、学生等多个利益主体，政策制定和实施过程中忽视多元主体的力量，在一定程度上加剧了家庭和社会对职业教育人才培养的“缺席”。因此，现代学徒制的建设工作还需要在明确主体权责关系的基础上，进一步达成既有深度又有广度的有效合作。

（三）政策工具贴合发展目标，但结构组合失衡

决策者试图通过政策实施来实现政策目标［14］，政策的有效性与政策手段和政策目标之间适配程度直接相关［15］，因而不同的治理目标需要选择适切的政策工具。我国现代学徒制系列政策文件和提出的具体实施举措，总的来说是围绕国家职业教育发展战略和国家职业教育改革任务，并结合现代学徒制构建不同要素环节的特征。比如，蕴含权威和强制性质的权威工具有不可违抗、见效快、易于推广等优点，是加快构建现代学徒制评价体系的首选，而具有激励性、引导性等特点的激励工具成为现代学徒制保障机制的重要工具，可以激发多方参与活力，吸引多元主体团结力量共促发展，能力建设工具则响应“双师型”教师队伍建设思路，为教师发展提供有力保障。然而每种政策工具都有其自身特点和作用边界，还未形成最优化工具结构组合。从政策工具总体的使用程度来看，较大范围地使用权威工具，激励工具发挥的作用较少，能力建设工具也尚未得到足够重视，不利于政策工具系统效用的发挥。从现代学徒制构建各个要素来看，政策工具配置也有所差异。比如，现代学徒制教师建设和人才培养主要使用权威工具，能力建设工具和激励工具较少，教师和学生的发展积极性难以保证；
而现代学徒制组织与管理主要使用系统变革工具，可以适度提高权威工具的使用频率以维护管理秩序。

（一）完善政策顶层设计，补充细化政策体系

现代学徒制作为我国职业教育体系建设过程中的重要一环，其首要任务是明确政策体系核心，加强对现代学徒制的顶层设计和整体谋划。一方面，继续以中共中央、国务院发布的相关工作指导意见为核心，从战略层面明确现代学徒制内涵特征及地位，并协同教育部、财政部、人力资源和社会保障部等职能部门，加强政策协调，联合规划现代学徒制发展任务，全面部署各个阶段、各个领域的建设要求，为推进现代学徒制的发展提供依据。另一方面，优化区域政策环境，赋予地方政府和相关部门相应的自主权，根据地区产业发展和办学实际，制定特色专项政策，科学合理运用各类政策工具，完善现代学徒制政策的纵向体系。

与此同时，要进一步细化对现代学徒制各要素的补充说明，构建丰富细致的现代学徒制政策体系。例如，对于学徒双重身份缺乏明确规定和有效保障的问题，可以详细规定责任主体以及各方的权利义务，包括学习与实践方式、考核方式和标准、组织与管理职责等，并以正式合同的形式接受地方行政部门和行业协会的严格监督管理。对此，可以参照《职业学校学生实习管理规定》中对学生实习所涉及的管理与考核、保障措施等多个方面的详细要求，更好地维护学生、学校和企业的合法权益。对于专业精神、职业精神和工匠精神融入人才培养的目标，可以在明晰各种精神内涵特征的基础上，围绕职业教育课程与教材、教学实践等方面提供指导特色意见，借助课程思政的方式，营造良好的文化育人氛围。

（二）协调责任主体利益，构建多元共治网络

现代学徒制的有序推进不仅可以为国家高质量发展提供智力支撑，还能为职业院校办学注入活力，为行业企业提供技术创新和人力资源，成就学生学徒出彩人生，最终实现整个社会的提质增效、和谐共进。因而现代学徒制构建关涉多方利益诉求，其政策问题的解决程度有赖于不同责任主体对政策的理解与执行情况。当前，我国现代学徒制建设实践中“学校热、企业冷”的现象屡见不鲜［16］，其他主体的意见与诉求也尚未得到足够重视，政策落地落实的推进力不足，协调多方利益成为构建中国特色现代学徒制的重中之重。

为此，一是加强责任主体之间的沟通协作，在制定现代学徒制相关政策前广泛征集行业专家、学校教师以及企业师傅等专业人士的意见，并深入了解学生、家长等其他利益相关者的诉求，增强政策的科学性和民主性。二是做好现代学徒制政策的宣传引导工作，健全多方权益保障和激励机制，提高不同主体对现代学徒制的认知和参与积极性，使其明确自身权利并承担相应的职责，合力推动现代学徒制建设。三是有效执行现代学徒制政策，针对我国职业教育办学实际问题和长远发展目标，采取多样化措施构建合作共享的现代学徒制，并借助优秀试点、经典案例，总结推广现代学徒制实践经验。四是构建监督评估机制，公开现代学徒制政策及其发展情况，接受多主体的全面监督和评估，并适时作出动态灵活的调整。

（三）均衡使用政策工具，优化工具结构组合

我国现代学徒制政策体系整体框架已初步成型，政策导向相对集中，在政策工具选择和使用上也已经呈现出多样化特征。但政策工具选择及其结构组合并非一味追求类型多样，在未来一段时间内，现代学徒制政策还需针对现代学徒制各个构建要素目标和要求，综合考量不同政策工具类型的适用范围和作用边界，对已有政策体系进行适时、适度的调整和优化，系统规划政策工具及其内容，提高政策工具与政策内容的契合度，形成效用最优的政策工具组合，确保现代学徒制政策的合理性和可行性。

对此，国家在规划、部署中国特色现代学徒制的决策过程中，应当以问题为导向，秉持互惠共生的原则，优化政策工具的结构组合。比如，适当减少权威工具的使用频率，增强现代学徒制政策的灵活性和推进力，必要时可以借助权威工具，明确划定权责，细化政策条款和政策要求，并尽量调整部分政策条款中的模糊表述，充分考虑不同的治理需求，从而提高政策的可操作性。其次，加强能力建设工具与激励工具的组合应用，加大现代学徒制的资源投入和基础设施建设，提供更多元、高质量的培训指导，提高技术技能人才待遇水平，充分发挥地方优势和学校特色，提高多主体参与现代学徒制建设的积极性和服务水平。总之，探索更加综合化和均衡化的政策工具系统，打好政策工具“组合拳”，为建设中国特色现代学徒制发挥好组织引领作用。

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