涉企政策制定视域下的政企沟通体系建设：面向科技型中小企业

周娟美， 盛 蕾， 崔粉芳

(1. 中北大学 经济与管理学院， 山西 太原 030051；

2. 兰州大学 经济学院， 甘肃 兰州 730000)

科技型中小企业以创新为使命和生存手段， 作为推动高质量发展和支撑现代经济体系的重要力量， 也是政策引领和扶持的重要指向。

相关的涉企政策制定中， 政企沟通尤为关键， 2019年9月， 经国务院同意， 国家发改委印发了《关于建立健全民营企业家参与涉企政策制定实施意见》(下文简称《实施意见》)， 其中亦有具体规范。

国家“十四五”规划又进一步指出要建立健全企业家参与涉企政策制定制度， 优化营商环境。

在实践运作中， 以《实施意见》为节点， 政策出台前， 许多中央和地方的科技型中小企业涉企政策供给质量不高， 缺乏可行性， 难以落实， 影响了科技型中小企业的营商环境优化， 归根结底与涉企政策制定中的政企沟通不畅有极强关联。

政策出台后， 虽然其中对加强政企沟通有明确要求， 但由于缺乏具体的可操作性举措， 再加上科技型中小企业实力不强， 话语权不足， 各地的具体实施与执行参差不齐。

急需理论指导的领域却是当前理论研究极其薄弱之处。

基于此， 本文探究涉企政策制定视域下的政企沟通体系构建， 并创新性地引入协同治理理论， 以利于从源头上改善科技型中小企业的营商环境。

1.1 CiteSpace政企沟通文献可视化分析

运用CiteSpace软件对2005年-2020年中国知网(CNKI)数据库中全文检索的500余篇“政企沟通”相关文献进行知识图谱分析， 探究我国政企沟通研究的现状、 热点与趋势， 分析结果如下：

首先， 生成关键词共现网络知识图谱， 筛选出高频关键词， 有效了解当前政企沟通领域的研究热点。

如图 1 所示， 图中结点大小表示关键词的出现频次， 政企沟通主要围绕营商环境、 政商关系、 企业家等6个主题拓展研究。

图 1 政企沟通研究的高频关键词共现网络图

其次， 借助文献共被引网络图谱的时间线视图(Timeline View)， 展示各主题间递进演化关系与进程。

如图 2 所示， 结点代表被引主题， 结点大小表示被引频次。

可以看到， 政企沟通从2009年起开始受到学者们的关注， 相关研究大致分为两个阶段， 2009年-2016年为萌芽起步阶段， 侧重关注创新影响、 政策、 现状等话题；

2016年至今为深入发展阶段， 研究对象和方法呈现多元化， 营商环境、 企业家、 政商关系、 商会组织等成为研究主流及未来趋势。[1]

图 2 政企沟通研究被引聚类的时间线视图

综上， 政企沟通的相关研究已渐进深入阶段， 营商环境、 新型政商关系、 商会组织、 各类企业及企业家等成为前沿主题。

本文以优化科技型中小企业营商环境为根本目标， 在涉企政策制定中探究治理主体协同沟通的体系构建， 促进亲清新型政商关系， 这与图 1、 图 2 中的可视化结果， 即学者们以政企沟通为研究热点、 研究对象的结果异曲同工。

1.2 国内外研究综述

营商环境作为上述可视化分析结果中最重要的研究热点及前沿， 是引导科技型中小企业创新行为的关键因素。[2]有学者认为， 目前相关建设存在不足， 尤其特殊情况下企业与行政部门信息不对称、 关系失效， 致使政策制定缺乏企业家参与而偏离实际需求， 最终影响企业高质量发展[3]， 这就凸显出图 1、图 2 中政商关系、 各类企业及企业家等关键节点的重要性。

进一步将涉企政策按照范围分类时， 涉企政策可分为综合政策和专项政策， 面向科技型中小企业的行业、 部门专项都属于后者；

按照内容分类可以分成科技型中小企业行业和部门专项、 全省市全局性重大企业、 保密和敏感性政策3类；

按照内容分类时， 借鉴王敏等对科技创新政策的分类研究[4]， 本文将其分为财税融资、 知识产权保护与科技成果转化、 社会服务体系与人才激励政策4类。

还有学者关注到了涉企政策的现存问题并分析其根源， 如杜丹丽等以京津冀地区科技型中小企业为主要研究对象， 通过定量研究认为其规划类政策缺乏落地实施举措和配套措施。[5]除此之外， 经济政策不确定性、 政策主体间协调性不足、 中小企业需求不同等也会导致现有政策支持力度存在差异。[6]

政企沟通存在于政企间信息了解、 项目合作、 政策过程等多个方面， 本文围绕政策制定视域进行探究。

政企沟通体系通常包括主体、 机制、 渠道、 内容与保障5部分， 国内外学者对此展开了丰富的研究。

在渠道方面， Sanina以俄罗斯为例指出政府为企业提供不同的政策建议渠道和多种信息来源有利于优化沟通结果[7]；

廖福崇通过案例研究发现行政负担转移发挥着重要作用， 政府通过政务服务帮代办、 “互联网+政务服务”等方式， 有效激发企业活力， 优化营商环境。[8]第三机构方面， Arshed、 管考磊分别研究了英国制度化智库、 中国行业协会商会等中介组织在促进政企沟通、 提高企业创新性中的重要作用[9-10]， 尤其商会组织的前沿性更值得关注。

监督保障方面， 林芳强提出要在沟通中构筑多位一体的监督网络机制[11]；

彭向刚等指出要转变政府职能， 减少对经济活动的直接干预， 加强市场监督， 创造更好的体制和政策环境。[12]

1.3 协同治理理论基础

协同治理理论是协同理论与治理理论的深度耦合， 更多强调治理主体之间的协作， 包括治理主体的多元化、 系统的协同性以及共同规则的制定等多重内涵。

协同理论在治理中就是要改善系统或组织成员之间的沟通方式以及沟通效率， 进而更好地实现组织目标。[13]政企之间的信息沟通是营商环境协同治理的重要结构要素之一。[14]因此， 协同治理是现存不畅的政企沟通突破局限， 构建有效政企沟通体系的新思路和现实选择。

综上所述， 已有文献大多从单一角度对政企沟通进行研究， 缺乏协同性、 系统性， 很少从整合的角度考虑沟通治理体系的运行机制， 政企沟通体系研究进展缓慢， 而且也缺乏对科技型中小企业的聚焦。

鉴于此， 根据协同治理的相关理论， 以优化科技型中小企业营商环境为根本目标， 在涉企政策制定过程中建立各治理主体协同沟通的运行机制， 使政企沟通体系内各主体能够相互协调、 有效沟通， 获得整体协同效应。

实践中， 政企沟通过程经常会出现“亲而不清” “清而不亲”的失衡现象， 这种失衡往往不利于公共资源的政策性配置， 容易导致政企沟通不畅， 从而阻碍中小企业市场机制的有效运行。[15]科技型中小企业作为市场主体， 在涉企政策中因政企沟通不畅未能充分听取市场主体意见， 通常会出现两种教训：
一是法规政策的实施打乱了企业正常生产经营计划， 造成损失和浪费；

一是企业对已颁布的涉企政策认同程度低， 导致政策法规很难落地施行。

具体沟通过程及问题， 如图 3 所示。

图 3 政企沟通过程及问题展示图

2.1 沟通治理主体权责不明确， 政企关系失衡

三方治理主体在沟通中缺乏协同意识， 部分地区存在严重的政企合谋这一博弈困局， 其主要原因在于地方政府与合谋企业由于利益互通而形成政治关联， 干预了资源优化配置， 导致科技型中小企业这种民营小企业所得到的政府支持被挤压， 创新活力受到抑制。

部分地方政府为实现经济目标， 视域常常集中在“大而好”的发展期企业， 对于萌芽期和成长期的中小企业实行“无为而治”， 更是恶化了营商环境的向好发展。

而企业方面， 采取低成本、 不环保、 不安全的生产方式追求短期利润， 甚至因产品假冒伪劣、 偷税漏税、 贿赂舞弊、 骗取优惠、 拒绝同政府进行切实沟通等， 加剧了政企分离。

第三机构方面， 工商业联合会、 企业联合会、 行业协会商会等作为政企之间的中介组织， 在进行针对性走访调查、 听取科技型中小企业的诉求与意见并及时向政府报告中发挥的作用不够显著。

2.2 沟通机制不够健全， 缺乏协同性

在政企沟通制度基础上， 部分政府部门的权力执行程序繁复， 而且存在沟通治理权责重叠的现象， 加上沟通协商的组织领导和规范性管理不足， 省市县各级联动的力度不够有效。

其主要原因在于顶层设计薄弱， 政企沟通机制的科学性、 操作性仍需提升， 多个主体之间缺乏协调、 联动， 机制运转的“润滑剂”不够有力；

而且各治理主体在就涉企政策进行沟通时主要是“单向传导模式”， 当下对于涉企政策的相关信息主要由政府部门自上而下后达企业， 缺乏有效的协商互动与协同效果；

同时， 科技型中小企业提出的政策建议往往得不到有效回馈， 缺乏整体的反馈处理机制， 而沟通过程本应该是在政企之间循环往复的双向模式。

2.3 沟通渠道方式单一固化， 缺乏精准性

多元化的沟通渠道是政企得以有效沟通的前提， 但目前的渠道方式单一固化， 缺乏精准性， 具体表现为：
首先， 很多地方在政策制定中的政企沟通还是通过电话、 传真、 邮件等传统单一方式， 而科技型中小企业以科技创新为突出特点， 对于互联网+、 大数据等现代高科技化沟通方式更为适用；

其次， 一些地区已经步入政府数字化阶段， 但由于技术不够成熟， 电子沟通平台应用尚处于初期， 没有得到合理利用， 而且宣传力度较弱， 部分沟通渠道鲜为人知；

最后， 各级政府部门就不同涉企政策与科技型中小企业沟通时， 没有对渠道方式进行因企制宜的分类细化， 比如：
新型制造业、 新型农业更适合实地走访， 而互联网+产业更适合通过大数据进行信息互动。

因此， 部分地区一味追求统一和简便的沟通渠道， 缺乏针对性和精准性， 降低了沟通体系的治理效率。

2.4 沟通内容失真率高、 浮于表面， 缺乏针对性

沟通内容失真主要表现为：
一是沟通的主体方问题， 政府作为信息生产者时， 企业处于信息弱势， 缺乏完全信息和政策导向， 市场预测能力相应减弱， 其产业调整、 创新变革、 应对冲击都更加困难；

而当企业作为信息生产者时， 信息不对称导致理性企业做出有利于自身发展而不利于市场的沟通决策行为， 此时的信息失真容易引发逆向选择和道德风险。

二是沟通的传递方问题， 下级政府部门得到科技型中小企业反映的问题及政策意见后， 为迎合上级部门主动过滤不良信息， 形成本底噪音；

而且存在信息传送者因情感偏好或能力不足而变更、 误解信息实质， 造成沟通内容的失真率提高。

沟通内容空洞、 浮于表面主要表现为政企沟通中存在形式主义的弊端， 没有就实际困境从涉企政策角度贯彻沟通。

例如， 在科技型中小企业营商环境建设中， 融资环境及社会生活配套政策与设施存在欠缺， 且大部分企业处于规模发展的起步阶段， 存在先天弱势性与成长高风险性， 沟通中较少提出真实诉求与偏离现有政策制定草纲的箴言。

2.5 沟通保障不完善， 缺乏系统化

这一问题主要表现为：
一是信息服务体系保障不健全， 政企沟通的双方信息不对称， 信息公开平台不够透明多元， 部分涉企政策未能及时向企业公开， 直接影响了多元协同沟通的治理效果。

尤其在通常情况下， 相较于央企、 国企和民营大企业， 科技型中小企业由于信息渠道狭窄往往了解的较迟且不足， 使良法良策未能及时落地实施。

二是体系中的系统化保障方面， 企业营商环境法制化推行过程中存在“中梗阻”现象， 部分法规制度仅停留在书面， 实际实施情况并不理想；

同时， 缺少对治理主体在沟通过程的监督与立法规制， 不仅部分地区行政人员的行为缺乏约束， 且入企普法的执法人员尚在少数， 仍然存在各主体在政企沟通中的权力寻租、 非法勾结的不良现象。

2.6 高校人才沟通力培养不足， 缺乏创新性

在政企沟通中， 科技型中小企业家、 科技人才与政府公务员沟通能力的不足， 部分反衬出高校人才培养在商务沟通能力环节的欠缺。

近年来， 高校各种数字化的评价方式日渐成为主流， 尤其科研、 教研方面数量化的过渡追捧使唯论文、 唯期刊等异化现象浮现， 一定程度上导致高校偏离了科学教学和人才培养的初心与使命。[16]政府部门、 科技型中小企业在人才招聘与留用中也发现， 高校毕业生存在沟通意识不强与沟通技能短缺等问题[17]， 摒弃固化应试思维， 加强沟通软技能教育， 激发创新性， 成为当下高校人才培养亟需改善的问题。

3.1 国内外先进政企沟通经验整理

相比国内， 国外政企沟通政策发展较早， 有些已经形成了一套完整的沟通体系。本文收集整理日本、 韩国、 泰国等政企沟通的探索实践， 以期为国内涉企政策制定中政企沟通体系构建提供有益借鉴， 具体如表 1 所示。

表 1 国外政企沟通经验整理

《实施意见》颁布之后， 各地政府出台了各种举措以推动政企沟通， 优化企业营商环境。

根据各地官方网站公开信息就2019年至今的国内先进政企沟通经验进行归纳整理， 详见表 2。

表 2 2019年至今国内各地先进政企沟通经验整理

综上， 政企沟通制度中， 民营企业、 中小企业等很大部分是针对科技型中小企业群体， 对本文政企沟通体系构建极具借鉴意义。

3.2 基于协同治理的涉企政策制定中政企沟通体系构建

针对科技型中小企业涉企政策制定中政企沟通现存问题， 借鉴上述先进经验， 基于协同治理理论基础， 提出政企沟通体系构建的对策建议， 设想架构如图 4 所示。

图 4 政企沟通体系构建框架图

3.2.1 整合沟通参与主体， 推动多元协同治理

政府层面， 增强各级政府部门在政企沟通中的服务意识， 向服务型政府转型， 发挥好沟通体系内协同治理的主导作用。

特别要突出纾困服务、 积极作为、 靠前服务， 全方位体现中心与部门有效协同的工作机制， 建立好“受理—交办处理—部门办理—跟踪回访—归档”的全闭环机制链条， 通过涉企政策制定与调整对其营商环境进行优化。

科技型中小企业作为营商环境的主要受益主体， 要提高在协同沟通中的积极性， 不仅要杜绝一切徇私舞弊、 只谋己利的反向沟通行为， 也要自发地同地方政府就涉企政策制定进行沟通交流， 提出真实政策建议， 发挥协同精神， 推进政企协同沟通。

第三机构层面， 工商联合会、 企业联合会和行业协会商会等做好政企之间的桥梁纽带工作， 起到多元协同治理的示范作用， 针对涉企政策， 常态性自主性地征集科技型中小企业的意见建议、 实施困难并及时向地方政府汇报， 推动沟通体系整体效率最大化。

3.2.2 夯实沟通制度基础， 建立政企沟通协同机制

一方面， 加强政企沟通制度建设， 以制度规范化、 制度精准化夯实沟通制度基础。

另一方面， 重视3个维度沟通机制保障。

一是多元主体权责机制， 明晰三方治理主体在政企沟通中的权责。

确保三方相互制衡， 制定协同运行的规则程序， 培育正向协同的主体关系。[18]二是协同互动机制， 多方主体就政策沟通进行协同互动。

政府不仅要向企业传递政策制定思想、 目标， 而且要及时接收企业意见并进行相应反馈；

科技型中小企业不仅要反映营商环境的困境， 而且要接收政府政策方向、 主旨并提出意见建议， 第三机构也应如此。

各主体通过“输出-接收-输出”循环链条实现政策信息流动， 润滑不同治理主体的协同关系， 发挥整体大于部分之和的协同效应。

三是处理反馈机制， 落实反馈闭环管理。

政府部门围绕政策制定在工作运行和组织实施上加强协调与整合， 既实现省市县各级联动， 又确保部门信息共享， 推进政企沟通反馈体系顺畅运行充满活力， 降低协调时间成本， 保障民营企业问题的闭环反馈与落实管理。

在此基础上， 规范各级政府部门对政策意见的整合分类， 对科技型中小企业提出的合理意见， 要认真研究、 吸收采纳；

对难以采纳的意见， 要列明理由、 适当沟通， 并在后续涉企政策中予以回应；

对分歧较大的意见， 可邀请相关机构评估论证， 充分听取利益相关方的建议， 并给出反馈。

3.2.3 改进沟通方式， 畅通沟通渠道

以政府数字化转型为契机， 顺应科技型中小企业“崇尚科技”的内涵特质， 地方政府相应地扩大互联网+、 大数据等现代数智化沟通方式的使用。

根据涉企政策分类， 横向纵向细化沟通渠道， 形成多角度的动态沟通与联动， 实现协同治理。

横向上， 按政策范围标准分类， 对于科技型中小企业行业和部门专项政策， 要根据所属行业分层选取适量企业， 通过实地走访零距离、 面对面地充分听取不同行业及专业意见；

涉及全省市的全局性政策， 要通过企业座谈会、 实体政务大厅等公开渠道进行政企交流， 综合处理企业意见；

涉及保密和敏感性的政策， 可通过隐秘渠道沟通， 尽可能听取企业建议。

纵向上， 根据涉企政策制定流程， 在政策制定前期， 要通过座谈会、 实地走访等方式大范围与科技型中小企业沟通， 广泛听取意见；

政策制定期间， 可以通过网上政务平台、 实体政务大厅等线上线下渠道， 开辟涉企政策征求意见专栏， 公开征求意见；

在政策制定完成后， 要根据信息公开条例及时主动地通过政府门户网站、 “两微一端”等予以公开推送。

另外， 也要根据企业所属产业类型进行沟通渠道的细化分类， 保障沟通渠道能够更有效地收集政企沟通信息， 成为改善市场营商环境的助推剂。

3.2.4 准确传递沟通信息， 充实政企沟通内容

立足沟通的发讯角度， 政府要打造“亲而清”的服务者和协调者形象， 时刻预防政企关系失衡的危机， 并根据市场规律和原则为科技型中小型企业提供精准匹配的服务；

企业要充分理解对社会治理、 经济改革所负的责任使命， 提高自己的参政能力。

立足沟通的传讯角度， 剔除本底噪音， 强化信息传递有效性， 对信息有意传达不全面的政府部门或官员给予惩戒；

对企业和第三机构等的信息传递方进行沟通专业化训练， 提高信息传送者的政策信息理解与传递能力， 降低失真率。

对于沟通内容， 尤其要注重当前科技型中小企业需求强烈的如下4类政策。

财税融资类政策制定时， 政企沟通要注重挖掘最适配科技型中小企业的融资方式、 渠道， 明查不同企业的实际税赋负担情况， 以创新为驱动， 提高政府科技支出效率， 增强政府治理水平[19]， 以缓解企业资金困局。

知识产权和成果转化类政策制定时， 要加大知识产权的法律保护力度， 加强市场及法治营商环境建设；

同时， 敏锐觉察科技型中小企业在产学研协同创新、 科技成果转化等方面的政策诉求。[20]社会服务体系政策制定时， 要注重不同类型孵化器、 众创空间等科技型中小企业的服务平台诉求， 营造良好的社会服务营商环境。

对于人才政策制定时， 政企沟通要侧重了解不同行业企业的特殊人才需求， 尤其数字经济领域的人才政策诉求， 实行高效灵活的人才支持服务， 为科技型中小企业注入创新源泉， 削弱企业寻租， 促进市场创新。[21]

3.2.5 建立全面协同保障制度， 通畅政企沟通体系

如图 4 所示， 一是建立信息服务保障制度， 加强信息公开透明度和开放力度， 为科技型中小企业提供多元信息服务， 摒除涉企政策制定中不同治理主体因信息不对称而出现的机会主义现象。

二是建立绩效考核保障制度， 探索激励型协同治理路径， 完善正向激励与负向激励维度， 根据涉企政策制定中的政企沟通工作绩效进行奖惩。

三是健全法律法规保障制度， 对涉企政策制定中政企沟通的违法违规行为严惩不贷， 营造清洁的营商环境。

四是建立全覆盖监管保障制度， 为协同治理提供监督保障， 各级政府、 科技型中小企业与第三机构既是监督方也是被监督方。

做到对各级政府部门事前、 事中和事后的多层次监管， 强化政府依法秉公用权；

加强沟通中对企业行为的监督， 引导企业家争做社会表率。

五是建立政策性保障制度。

比如， 浙江省明确规定建立制度化、 常态化的政企沟通平台并要求涉企政策制定中小企业比例不低于50%；

上海推行三级人才服务专员制度， 按照重点产业板块设置人才服务专员， 根据部门专业服务、 条块日常服务与市场自主服务的原则， 落实诉求反馈与工作纪实， 负责将企业诉求与政策制定部门进行对接。

实践证实， 这些保障性制度对于顺畅政企沟通行之有效。

2022年1月， 甘肃省为加快推进数字经济发展， 精准匹配企业需求， 出台《甘肃省数字政府涉企政策精准推送和惠企政策不来即享项目实施方案》， 真诚高效的政企沟通功不可没；

协同治理的沟通机制长效运行， 不仅保障了政策制定的及时与精准， 也改善了科技型中小企业在危机时刻的营商环境。

3.2.6 增强创新人才培养， 强化商务沟通技能

从“高校”这一重要供给侧， 拓展教育载体， 顺应政企沟通“需求侧”的要求。

一方面， 要健全高校人才培养沟通体系， 加强政产学研合作。

高校依托企业培训中心、 实训基地、 产教融合基地等， 建立以行业企业为主体、 政府推动与社会支持相结合的综合素质人才培养体系。

政府、 科技型中小企业及时反馈政企沟通引致的人才培养新要求， 高校灵活调整， 拓宽科技型中小企业的毕业生人才供应。

另一方面， 创新人才培养模式， 通过评价倒逼人才培养变革。

高校建立多维度多层面的人才培养、 科研评价体系， 将促进涉企政策政企沟通纳入社会服务成效的价值考量中。[22]同时， 合理评价高校学生的商务沟通能力， 充分借助评价模型， 客观利用分析结果， 与培养方案调整、 课程设计、 教学改革、 教学研究等充分融合， 提高其商务沟通意识、 能力与素养。

构建面向科技型中小企业的高效政企沟通体系， 对于提升涉企政策精准度与科学性， 保障政策落实惠企， 至关重要。

但目前实践运行仍存在沟通权责不明、 时效不强、 内容失真等问题。

坚持高质量发展的国家战略部署， 要求各治理主体坚持协同治理理念， 以优化营商环境为目标， 加速构建政企沟通体系， 畅通政企沟通渠道， 变“最后一公里”为零距离， 切实助力科技型中小企业充分发挥创新生力军作用。

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