家庭公共危机应急管理体系建设的法律保障探讨*

付译节 李辉

近年来，以新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease-19，简作COVID-19）为代表的严重危害社会公众健康的重大传染病疫情，已发展为全球性公共卫生危机。[1]新冠疫情发生以来，由应急管理部门牵头，形成了以应急管理部门、卫生部门、公安部门为核心的多元应急管理协同网络，在一定程度上使综合协调和分类管理达到了动态平衡，实现了综合性和专业性的统一。[2]但在突发公共卫生危机面前，一些地区仍然会存在应急资源短缺、应急能力不足、约制能力有限等问题[3]；
此外，在突发公共卫生事件发生时，虽然各种社会组织和群体也会积极参与到公共卫生危机防控中来，但是它们在面临巨大压力冲击时，力量却是有限的，还需要微观社会单元积极配合。而家庭，正是最基本的微观社会单元，是天然的命运共同体；
同时，在公共卫生危机面前，个人和家庭是应对危机的最终主体。[4]因此，构建以家庭为中心的公共危机应急管理体系，是对国家应急管理体系的必要补充。

家庭公共危机应急管理，是由家庭核心成员组织全部家庭成员为预防和应对公共危机而相应采取的有关减缓、准备、处置与恢复的活动。以家庭为中心的应急活动有独特的优势，其具体表现在以下几方面：一是，个人和家庭的目标基本统一；
家庭中危机意识和领导能力较强的成员容易促使家庭内部达成应对危机的共识，有利于减少矛盾的产生、实现家庭对公共危机的快速反应。二是，个人和家庭的行动基本趋于一致；
家庭中行动能力和组织能力较强的成员会把家庭所属资源集中到最需要的地方，每个家庭成员则会自觉服从、统一调配，高效并节约地利用资源。三是，个人和家庭主动参与应对公共危机，能够帮助国家分散风险和减少损失。由于家庭应急活动具有这样一些高效、统一、节约的优点，因此在国家应急管理体系的建设过程中，必须要重视家庭这个关键基点，努力推进家庭公共危机应急管理体系的建设。

家庭公共危机应急管理是一项复杂的系统工程，涉及面较广，包括危机管理意识、危机应对能力、各项制度保障以及社会支持等。[5]我国家庭成员的应急能力水平普遍偏低、法治观念淡薄、信息溯源与辨识能力较弱，家庭应急行动缺少制度保障和社会支持。这些问题在很大程度上阻遏了家庭公共危机应急管理体系的建立，是亟需我们重视并解决的问题。

（一）家庭成员的应急意识和应急能力水平偏低

各项调查显示，我国社区居民家庭的应急意识和应急能力水平普遍偏低。据沈连华等对南通市城镇居民家庭应急现状的调查指出，仅有20.05%的调查对象对应急事件表示非常关注，大约有38.8%的调查对象会跟家庭成员讨论此类事件；
另外，仅有12.63%的调查对象作好了各项应急准备，约38.8%的调查对象没有准备任何应急物品。[6]经历“非典”疫情后，我国家庭成员的公共卫生危机意识在一定程度上有所增强，但仍然有大部分家庭成员思想懈怠、麻痹大意，其对公共危机的应急管理缺乏基本的关注和支持。

尽管多数家庭成员已经通过多种渠道和形式初步了解了疫情公共危机的知识和应对技能，但大多数成员并没有真正掌握有关抗疫的技能，尤其是在危机事件发生后不能及时采取正确的危机应对措施。由国家卫生健康委员会发布的2020年中国居民健康素养监测报告显示，传染病防治素养水平仅为26.77%。[7]从应对新冠肺炎疫情来看，在疫情初期，个体对传染病的防控缺乏正确的认知和独立的思考，导致个体和家庭的防疫效果不理想。

（二）家庭成员应对公共危机时法治观念较为淡薄

突发公共危机暴露出我国部分公民法治意识淡薄的问题，具体表现在不懂法、不信法、不守法等方面。虽然国家和地方不断发布规范性文件强调新冠肺炎疫情防控的重要性，但是仍有部分人员不遵守疫情防控政策，如不主动报告发热等可疑症状、故意瞒报漏报中高风险疫区的行程、不严格按照要求执行隔离政策、拒不履行疫情信息登记、编造并传播不实的疫情消息等；
甚至有部分人员在这种特殊时期也不忘钻法律的空子，违法大搞囤积居奇、哄抬物价、制假售假、财物诈骗等，造成了恶劣的社会影响；
此外，也有一些人员在自发的防疫行动中表现过激，如以堆土等方式阻断交通，以粗暴的方式对待其他群众，破坏和谐统一的抗疫大环境。而对于这些也是家庭成员的人员，如果其他家庭成员依法防疫意识强，予以有效劝解，那么，则会遏止或有效避免家庭成员中的上述不良事件发生。

（三）家庭成员对危机相关信息的溯源与辨识能力较弱

此次疫情影响力极大，各个家庭的关注度和参与度均较高。目前，我国网民数量近9亿，手机用户数量高达15亿，互联网普及使家庭成员的信息来源呈现多样化；
其中，社交媒体软件、网站、电视分别排在获取信息方式的前三位。部分家庭成员获取信息的时间甚至早于政府信息公开发布的时间。但由于多数家庭成员对社交媒体和网站的信息溯源和辨识能力较弱，故在第一时间获取网络信息时大概率会选择相信，认为当中只有少部分是虚假或错误消息[8]；
而这样的疫情信息管理和网络舆情的现状，为不良信息的传播创造了条件，进一步影响家庭对风险的研判。

（四）家庭的危机应急行动缺少制度保障和社会支持

在疫情背景下，个人和家庭等微观主体所拥有的物质资源非常有限，无法支撑与疫情的持久战；
而巨额房贷和消费支出，又进一步使家庭经济陷入窘境，种种压力使家庭成员变得更加脆弱。此外，突发公共卫生危机发生之后，出行受限，采买物资陷入困境，基本生活受到干扰；
同时，个体所获得的信息咨询服务和情感支持也相对较少，极容易引发家庭场域的冲突与矛盾。没有稳定的家庭环境等于没有建设家庭公共危机应急管理体系的基础。目前对家庭这个微观主体而言，国家针对公共危机所制定的法律法规和规章制度，只是宏观性的指导和原则性的规定，而没有作出具体防控措施、物资供应和财政保障等细节的规定和指导，致家庭应急行动缺少明确的、细化的制度保障，不利于家庭依法开展抗疫实践。因此，国家、地方政府和各级组织必须要完善和发展针对家庭的保障制度和社会支持体系。

家庭公共危机应急管理体系建设是富有挑战性的工作，需要着重加强家庭成员的法治观念，提高家庭成员的危机意识和危机管理能力，同时为家庭应急活动提供基本的法治保障、权利保障以及配套支持。我们认为建设家庭公共危机应急管理体系需注意以下问题。

（一）完善家庭公共危机应急管理体系的法律法规及普法宣传工作

法治是以家庭为中心的公共危机应急活动最重要的保障制度之一。就突发公共卫生危机而言，在建设法治中国的新时代，各项抗疫举措都应当遵循相应的法律法规和规章制度，坚持落实依法抗疫的精神。目前我国没有专门制定家庭应对突发公共危机的法律法规。虽然，《中华人民共和国传染病防治法》规范了五个方面的法律保障制度——传染病预防制度，报告、通报和公布制度，监督制度，控制及救助制度，财政支持制度等[9]，《突发公共卫生事件应急条例》也对突发公共卫生事件的预防、应急准备，应急预案，应急报告，应急处理及预防控制体系建设等方面作出了明确规定，但这些法律法规和规章制度对指导家庭依法依规应对公共危机仍存在一定的不足。因此，应加快构建适应家庭的公共危机应急管理法律法规和标准体系，努力提高法律法规对家庭应对突发公共危机事件的指导性和可操作性，实现家庭应急管理的制度化、法治化和规范化。

此外，在加快制定适应家庭应急管理法律法规的同时，还要加强相关法律法规的宣传，强化家庭成员的守法理念。除采用传统的悬挂法治标语、摆放法治展板、发放宣传材料、设置咨询窗口、开通咨询热线等手段外，还要积极利用互联网新媒体手段进行宣传。尤其是对于在新冠疫情等公共卫生危机中出现的抗拒或妨害疫情防控等违法犯罪行为，可以在社区中结合具体案例进行宣传，加强对家庭成员的警示教育，引导家庭依法抗疫。[10]

（二）加强公共危机事件的防控宣传及教育工作

对公共危机事件进行防控宣传，做好公众的教育工作，有利于家庭成员掌握公共危机事件科学防控的知识和技能，也有利于加强家庭成员对风险的研判能力，使更多的家庭成员成为家庭应急的核心力量。因此，应大力加强公共危机事件的防控宣传和教育工作。一方面，在形式上，宣传教育以线上和线下相结合的方式为宜。线上通过网站、微信公众号、手机短信、定制APP软件、电视及广播等媒介推送健康消息和危机关联信息；
线下借助讲座、报刊、科普资料等传统教育方法，或者直接面对面地开展教育。另一方面，宣传教育要以提升公众的应急意识和技能为目标，要注意及时更新危机防控的相关信息；
要充分考虑家庭的结构以及成员的性别、年龄、职业和文化等方面的差异，从容易接受的角度切入，以通俗易懂的形式，进行高频的、反复的宣传教育，尤其要重视对老年人和儿童等家庭中弱势群体的知识普及。同时，建议在相应法律法规中对公共危机的防控宣传和教育做出明确规定，制定实施的具体细则。

（三）对危机信息发布和网络舆情实施有效的法律监督

对公共危机事件的信息发布和网络舆情实施有效的法律监督，能够确保个人和家庭及时掌握正确的信息源，有利于个人和家庭对危机做出正确的判断。但现有的法律法规对公共危机事件信息公开的内容、范围和标准没有具体的规定，导致各级政府很难把握信息公开的尺度。因此，在条件成熟时，需要完善相应的法律法规，对公共危机事件信息公开的具体事项做出明确规定，同时要进一步健全政府信息发布的审核机制。一方面，针对突发的公共危机事件，政府要确保发布及时、全面、准确的信息。当无法及时判断突发危机可能产生的影响时，各行政机关要参考现有法律法规中的原则性规定，对危机情况进行具体裁量，然后再确定信息发布的时机。对于不依法及时公开信息的相关主体，要做出行政处罚或追究法律责任。[11]另一方面，要加强对媒体的监督管理，加大对网络舆情的正面引导，既要对危机做出正面的宣传报道，又要对虚假信息和群众疑惑做出及时回应，提升主流媒体的公信力。

（四）立法施策以保障家庭的危机应急活动

针对宏观立法缺乏家庭微观制度进行安排这一问题，地方立法可弥补相应不足。地方政府除要健全当地各级应急管理体系、协调各级政府部门的应急行动、提高基层处理应急任务的能力外，要着重从畅通针对个人和家庭的救济途径，维持家庭物资的稳定供应等方面开展相关立法工作，为家庭应对突发危机的应急活动提供法治保障。[12]

社区是最贴近家庭的基层组织，是联结政府和家庭的桥梁，因此，其除了为辖区居民家庭提供各种信息咨询服务外，还在疫情期间承担组织辖区家庭核酸检测等防疫服务，为被隔离的家庭提供生活物资等工作。因此，国家在大力发展以社区为基础的家庭服务体系建设的过程中，尤其要加强社区支持家庭应对公共危机的相关法律法规的制定工作，为建设家庭公共危机应急管理体系提供支持。

目前，我国应急管理体系已初步形成了以大部制、综合化为导向的，具有中国特色的多元立体综合协同网络。尽管我国在应急能力建设方面取得了不错的成绩，也积累了一些成功的经验，但是部分地方仍然存在应急保障能力缺乏、应急治理能力不足、应急信息化水平较低等问题，不能及时、有效地满足应对公共危机的实践需要。而个人和家庭作为社会应对危机的最终主体，其应急行动具有高效、统一、节约的独特优势，因此，我们认为家庭公共危机应急管理体系建设是对国家应急管理建设的必要补充。然而，构建以家庭为中心的公共危机应急管理体系是一项富有挑战性的复杂系统工程，既要培养个人和家庭的内驱力，又要加强来自国家、社会和社区的外部保障与支持。我们认为，加强家庭成员的法治观念，为家庭应急活动提供基本的法治保障、权利保障以及配套支持，是确保家庭应对公共危机实践得以规范、有序开展的关键和根本。

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