鄂州市地质灾害综合防治体系建设实践与思考
张波 高莎 赵志涵
湖北省鄂州市地貌类型为鄂东丘陵地貌，区内地质条件复杂，雨量充沛，矿产资源开发、交通与城市建设等人类工程活动强烈，地质灾害发育，是湖北省地质灾害高易发区之一。地质灾害类型有崩塌、滑坡、地面塌陷等，尤以地面塌陷最为突出，造成了严重危害与经济损失。因此，开展湖北省鄂州市地质灾害综合防治体系建设，为鄂州市防灾减灾和制订区域防灾规划提供基础地质依据，具有现实的防灾减灾意义和重大的社会意义。
鄂州市位于湖北省东部低山丘陵地区，长江中游南岸，雨量充沛，受降雨、人类工程活动和脆弱的地质环境条件综合影响，全市地质灾害呈“多发、频发”特点，时间上受降雨控制较大，呈现汛期多发态势；
规模上主要受地质条件控制，呈现“大灾极少、小灾不断”的趋势；
区域上主要受人类工程活动影响，集中在矿业活动及工程活动较大的区域，如汀祖镇、泽林镇及西山街办，如图1所示。
根据2022年鄂州市全国第一次地质灾害风险普查结果，全市共有地质灾害隐患点169处，其中滑坡105处、地面塌陷30处、崩塌32处、泥石流2处，分别占总数的62.13%、17.75%、18.39%、1.18%。
从行政单元上全市地质灾害分布在21个乡镇，集中分布于西山街办、汀祖镇、泽林镇，占全市地质灾害总数的51.48%。威胁人数2044人，财产7302万元。其中大型地质灾害隐患点1处，位于泽林镇涂桥村，地质灾害发育，威胁10人、可能的直接经济损失1.25亿元。据统计，2020年，全市共发生地质灾害40起，威胁财产6060万元，地质灾害形势严峻，防治任务十分艰巨。
按照镇级行政单元来看，发育密度最高的是西山街办、碧石镇、汀祖镇、泽林镇，密度分别为1.61处/km2、0.40处/km2、0.37处/km2和0.28处/km2；
发育密度较低的乡镇为梧桐湖新区、梁子镇、华容镇，发育密度分别为0.02处/km2、0.01处/km2和0.01处/km2；
涂家垴镇、蒲团乡、临江乡和古楼街道目前暂未发生地质灾害（图2）。
图 1 鄂州市地质灾害及隐患点分布图
图2 已有地质灾害点分布数量及点密度图（镇级行政单元）
（一）地质灾害防治情况
我国社会主义建设已经进入新时代，习近平总书记对防灾减灾工作做出了一系列重要指示，党的十九大提出“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力”，加强地质灾害防治是新时代中国特色社会主义建设要求，把地质灾害防治工作做实、做细、做到位，将为营造良好生态环境、推动鄂州市高质量发展提供强有力的支撑（关凤峻，2016）。
鄂州市围绕“四化四全”地质灾害综合防治体系建设、大力提升防治能力和水平的目标，结合鄂州市地质灾害防治工作实际，地质灾害综合防治情况如下。
地质灾害巡排查工作已常态化开展，隐患点巡查覆盖率达100%，对全市地质灾害隐患点进行汛前、汛中、汛后3次地质灾害隐患排查以及新增地灾点核查，共出动3966人次，巡排查3568点次。完成鄂州市地质灾害风险调查评价项目，其中1∶50000地质灾害风险调查面积676.8 km2，1∶10000调查面积30 km2；
地质灾害气象风险及“群测群防”监测预警实现全覆盖，专业监测预警达到隐患点总数6.5%；
避险搬迁和工程治理解除受地质灾害威胁人数198人，资产7780万元；
完成汀祖镇吴垴村下桥湾地面塌陷省级地质灾害应急演练项目，全年演练1300余人次，培训135人次，人民群众防灾、识灾、避灾能力明显提升；
继续完善“四位一体，网格化管理”，1市、1区（鄂城区）基础防治机构和1个技术支撑队伍能力得到加强；
积极开展信息化建设，完善鄂州市地质灾害信息化基础数据库。
通过开展综合防治体系建设，全市地质灾害综合防治能力得到了较大提升。通过开展群测群防、监测预警和应急处置等措施，取得了很好的防灾减灾效益，无人员伤亡事故发生。
（二）地质灾害防治短板
鄂州市委、市政府历来高度重视地质灾害防治，在财政厅、自然资源厅的支持下，诸多工作取得了一定的成绩，但是与省里的要求、市委的部署和人民群众的期盼相比还存在一定差距。受脆弱的地质环境、早期矿产资源乱采乱挖、开放式切坡修路建房，加之极端降雨事件频发影响，矿集区地面变形和地面塌陷的危害潜势进一步展现，地质灾害多发易发态势呈加剧之势，地质灾害防治工作存在问题如下。
1.体系化不强
“调查评价、监测预警、应急处置、综合治理”四大地质灾害防治体系虽已在我市广泛开展，但存在诸多薄弱环节，以“信息化”为纽带综合防治体系尚未形成，与先进地区差距较大，亟待加强体系化建设，满足新时代对地质灾害防治工作要求。
2.调查精度不够
受调查精度、调查手段及理论认识制约，对地质灾害隐蔽性、复杂性和突发性认识不足，存在灾情掌握不全不准问题。
3.监测预警不强
地质灾害点多采用贴纸条、钢尺量等人盯目测的原始落后方法进行监测预警，手段单一，专业化监测程度不高，新技术新方法应用不够，预警成功率较低，不能满足地质灾害防治的需要。
4.防治能力不高
基层地质灾害防治人员偏少，必要专业设备缺乏，三维、卫星遥感、地球物探、5G、物联网等新技术应用不够，技术支撑机构尚不完善，宣传培训效果有待提高，地质灾害防治认识需进一步深化。
5.信息化程度低
地质灾害信息系统建设进展较慢，难以实现信息资源共享和提供快速决策服务，数据更新慢，预警信息发布不及时，服务功能尚不完善，与当前形势和要求不相适应。
总之，鄂州市亟待进一步推进地质灾害综合防治体系建设，切实提升地质灾害综合防治能力。
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和习近平总书记视察湖北重要讲话精神，全面贯彻落实“两坚持三转变”“加强地质灾害防治”“建立高效科学的自然灾害防治体系”防灾减灾总体要求，把地质灾害防治作为生态文明建设和防灾减灾体系建设的重要内容，全面提升地质灾害防治能力，防范化解地质灾害领域重大风险，创建地质灾害综合防治体系，促进长江大保护和生态环境修复，为新时代湖北高质量发展提供安全保障。
（二）基本原则
1.坚持以人为本、协调发展
坚持以人民为中心的发展思想，以满足人民日益增长的美好生活需要，增强人民群众获得感、幸福感和安全感，作为地质灾害防治工作的根本出发点和落脚点，把保障人民群众生命安全放在首位，最大程度减少地质灾害危害，促进人与自然和谐共生，推动经济社会协调发展（达瓦品初等，2019）。
2.坚持预防为主、防治结合
聚焦地质灾害防治工作面临的主要矛盾和薄弱环节，抓重点、补短板、强弱项，不断提高人民群众防灾意识、自救互救和临灾避让能力，有效化解和规避地质灾害风险，切实提高地质灾害防治工作成效。
3.坚持统筹谋划、前后衔接
以总体方案为纲领，在年度项目申报计划审核形成的项目库框架内，在汇总分析以往综合防治体系建设实施情况的基础上，采取项目法与因素法相结合的方式，统筹制订项目部署方案，既保证工作延续性，又为之后年度体系建设打基础。
4.坚持突出重点，兼顾平衡
坚持全省一盘棋，针对不同地区地质灾害发生规律，聚焦长江经济带和“美丽湖北”建设需求，以重大战略规划区、重要生态功能区和集中连片贫困区为重点，部署地质灾害防治工作，大力提升地质灾害防治水平。
5.坚持政府主导，社会参与
坚持落实各级政府地质灾害防治工作主体责任，健全“党委领导、政府负责、部门协作、社会参与、上下联动”工作体系，整合各方资源和力量，依法依规落实地质灾害防治各项措施，不断增强地质灾害防治工作的合力。
6.坚持轻重缓急、分步实施
优先实施一批威胁群众安全的治理和搬迁工程，解决一批群众身边的地质灾害威胁。结合以前项目实施情况，按计划继续推进调查评价、专业监测、制度和技术标准规范制定等基础性工作。
全面开展5大工程建设，按照工作部署，统筹中央、省级资金，12类17项重点任务的项目及资金具体安排如下（图3）。
图3 鄂州市地质灾害综合防治体系示意图
（一）调查评价工程
1.地质灾害隐患点排查
（1）地质灾害隐患点巡排查。
开展日常地质灾害隐患点巡查，进行汛前、汛中、汛后3次地质灾害隐患排查及建房、修路切坡引发的地质灾害排查。
（2）新增地质灾害隐患点核查。
对新增地质灾害点开展核查，确定新增隐患点，并动态更新隐患点管理数据库。
2.重点集镇地质灾害调（勘）查
对鄂城区泽林镇中心城区、汀祖镇重点集镇、西山街办重点区进行1∶2000地质灾害调（勘）查，面积分别为8.90 km2、13.29 km2和13.12 km2。
3.地质灾害风险调查评价
对鄂州市全域面积1596km2进行地质灾害风险调查评价工作。对新增地质灾害，如滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害的发育特征、分布规律进行了系统的论述，对地质灾害的易发性、危险性、易损性、风险性进行评价，划分地质灾害易发区、危险区和风险区，提出了地质灾害风险防控对策建议，建立地质灾害信息系统，为鄂州市制订减灾规划、部署防治工程、提高灾害管理水平以及地区土地利用规划和资源开发提供科学依据。
4.隐患点核销
对全市地质灾害已实施搬迁避让或工程治理措施，经评估，已消除安全隐患，或因其他因素导致致灾体灭失的隐患点，按照《湖北省地质灾害隐患点管理办法》的相关规定进行核销。
（二）监测预警工程
1.地质灾害气象风险预警
开展市级地质灾害气象风险精细化预警预报工作，建成省、市二级互联、互通、互动的地质灾害气象风险预警体系。
2. 专业监测预警
新建10处地质灾害隐患点专业监测预警，并进行运行维护，所有专业监测点实现自动采集、实时上报和及时预警。
3.“群专结合”监测预警
鄂州市按照湖北省自然资源厅地质灾害防治“四位一体”建设总体部署，在区政府的统一领导下，由市自然资源局区分局组织、湖北省鄂州地质环境监测保护站技术支撑、各部门相互协作，以鄂州市352个行政村（社区、居委会）为网格点，建立了由乡（镇）村、自然资源所、湖北省鄂州地质环境监测保护站组成的“四位一体”的地质灾害防治网格化管理体系（廖祥东等，2021）。
鄂州市辖3个行政区、25个乡镇（街办）、352个行政村（社区、居委会），划分为5个单元网格，分别为鄂城区、市辖区、梁子湖区、华容区、葛店开发区，352个网格点。落实地质灾害防治网格化责任人26名，均由各乡镇分管镇长担任；
落实网格管理员25名，由国土所所长、分局局长担任；
落实网格专管员352名，由各行政村负责人担任；
落实协管员14名，由湖北省鄂州地质环境监测保护站技术员担任；
落实群测群防员409人。对全市所有地质灾害隐患点开展“四位一体、群专结合”监测预警工作，覆盖率100%。
（三）治理与搬迁避让工程
1.工程治理
对鄂州市泽林镇泽林四组岩溶塌陷、新庙镇水月村6组不稳定斜坡、梁子湖区沼山林场上山公路不稳定斜坡、梁子湖区沼山镇洪内村进村公路不稳定斜坡、梁子湖区太和镇吴伯浩村梅红湾公路不稳定斜坡、凤凰街办杨澜村卧虎山不稳定斜坡、西山街办落驾坪社区邵家湾不稳定斜坡、西山街办七里界村6组滑坡、鄂城区地质灾害综合防治等11个项目开展工程治理，消除受威胁人数667人，保护受威胁财产12588万元。确保地质灾害隐患点影响区人民生命财产安全，基本恢复工程治理区生态环境，有效提高土地利用价值。
2.排危除险
开展鄂州市鄂城区、华容区、临空经济区地质灾害排危除险工程共计11个项目，消除受威胁人数208人，保护受威胁财产2940万元。
3.搬迁避让
开展鄂州市石家湾地面塌陷搬迁避让工程，搬迁石家湾103户共460人，保护受威胁财产5000万元。
（四）能力建设工程
1.防治机构和技术支撑能力建设
加强2个县级（临空经济区、梁子湖区）防治机构，配置相关工作设备装备，开展日常地质灾害防治工作。
依托鄂州市地质环境监测保护站，完善技术支撑机构建设，包括1个地质灾害易发县（鄂城区），配置相关工作设备装备，汛期专业队伍技术人员驻守覆盖率100%。
2.科普宣传与培训
减灾防灾教育与宣传是鄂州市建设地质灾害风险管理控制体系中地质灾害减灾阶段里面的一个重要的环节，通过减灾防灾教育与宣传的实行，在群众中建立正确的防灾减灾观念，进一步提升防灾的意识，教导群众如何识别灾害、认识灾害，并建立正确的风险观念，借此提高居民的危机意识，并训练居民自救与救人，提升应急应变能力。
（1）编纂地质灾害防治宣传画册、教育片制作，充分利用“4·22”“5·12”“6·25”等时间节点，开展多形式、多渠道、多层级宣传教育与培训，普及地质灾害预防、辨别、避险、自救等知识，对受威胁群众进行全覆盖培训宣传。培训人员不少于1000人次。
（2）技术人员培训。
各县市区多次举办网格专管员和监测员培训班，开展市、县二级技术人员培训，接受培训人员不少于100人次。
（3）管理人员培训。
多次在各区举办全市地质灾害防治网格化管理工作培训班，开展市、县二级管理人员培训，接受培训人员不少于100人次。
3.防灾演练
不定期组织地质灾害防治演练，开展区级大型防灾演练2次，简易防灾演练6次，隐患点“屋场式”演练全覆盖，提高民众的防灾自救意识和群测群防人员的业务能力。针对通信、动员、灾害应急响应中心的开设、消防、灾害警备、交通管理控制、避险、救助、紧急修复等各式各样的形态进行综合防灾训练，以作为未来遭遇地质灾害时紧急应急响应的基础。针对人民群众要进行避险疏散演练，同时必须考虑弱势群体困难及自身条件的限制，安排提供协助照护的志愿者或邻居就近协助。最终使得人民群众能在遭遇地质灾害发生时，能迅速、正确地展开自救行动。
（五）信息化工程
从鄂州市地质灾害实际出发，完善2个县级地质灾害防治机构信息化基础设施建设，1个县级技术支撑机构信息化基础设施建设。完善1个市级、5个县级地质灾害信息化基础数据库，建立全市地质灾害防治全要素信息“一张图”，最终建立鄂州市地质灾害信息平台，并投入运行。
（一）绩效指标设置
项目绩效目标依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》和《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》，本着绩效目标设立明确、便于开展绩效评价的原则，按照综合体系建设总体目标，设置3项一级指标，7项二级指标（图4）。
图4 鄂州市综合防治体系绩效评估指标示意图
1.产出指标
设置数量指标、时效指标、质量指标3个二级指标，下设12个三级指标。数量指标：完成地质灾害风险调查评价县（市）数；
隐患点群专结合监测预警覆盖率；
开展专业监测预警点数；
开展地质灾害隐患点治理数量；
综合治理工程保护人数；
受威胁群众培训覆盖率；
培训技术人员数；
地质灾害防治演练覆盖率，共计8项指标。实效指标：按时编制并启动年度实施方案；
资金到位率；
预算执行率，共3项。质量指标：完工项目合格率1项。
2. 效益指标
设置经济效益指标、社会效益指标2个二级指标，下设6个三级指标。经济效益指标：地质灾害预报预警能力较过去5年；
地质灾害隐患识别能力较过去5年；
地质灾害应急排危除险及时性较过去5年；
治理工程和避险搬迁保护财产数量，共4项指标。社会效益指标：监测预警区地质灾害防范能力；
工程治理区群众生命财产安全保障，共2项指标。
3.满意度指标
设置满意度2个二级指标。满意度指标：实施区群众防灾减灾参与度；
实施区域受益人群满意度，共2项指标。
（二）绩效评价
绩效评价由各级自然资源主管部门组织自评，同级财政主管部门组织抽评，自评及抽评情况分别报省级财政、自然资源主管部门。地质灾害综合防治体系建设工作领导小组对各区采取月调度、季检查、年考核的方式跟踪项目绩效完成情况，并及时通报调度、检查、考核结果。年度绩效考核结果作为年度地质灾害防治专项资金安排的依据。对项目任务执行不力的，酌情扣减省级年度地质灾害防治补助经费额度，直至暂停其申报地质灾害防治项目的资格。
（一）加强组织领导
成立以财政、自然资源、地质等部门为成员的地质灾害综合防治体系建设工作领导小组，制定工作规则、项目实施细则，负责组织领导、统筹协调、监督和管理工作。市、区成立地质灾害综合防治体系建设工作专班，负责做好组织协调、分解落实、督促考核等具体工作。
（二）落实责任分工
各级人民政府要根据本方案明确的任务要求和职责分工，抓紧研究制订具体工作方案，细化工作措施，精心组织，强化实施，确保各项工作任务按期保质保量完成。
（三）完善工作机制
建立协调联络机制，地方政府主体责任和各方共建责任，地方政府为地质灾害综合防治体系建设主体，财政、自然资源等相关部门具体负责辖区建设工作推进，发改、住建、交通、水利、教育、民政、旅游、气象等部门要在具体工作中加强沟通、相互协调、密切配合，建立政府领导、部门协同、各负其责、各司其职的责任体系和工作机制。
（四）强化考核督办
建立月调度、季检查、年考核机制，定期召开联席会议，研究解决实际工作中的矛盾和问题，总结经验，查找不足，不断优化完善具体工作措施，定期通报实施推进情况，并将工作落实情况纳入各单位年度工作目标责任考核体系中，确保各项工作顺利落实推进。省财政厅、省审计厅依据职责对项目建设实施及资金使用进行审计、监督和检查。
地质灾害防治工作是关乎人民群众生命财产的大事，以上5大工程关系密切，是一个环环相扣的循环过程，一个功能完备的紧急灾害管理体系必须严格依照这5大工程来执行，并针对每一环节设计及规划不同的策略或者措施，最终实现保障群众生命与财产安全的目标。
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