新形势下江苏省地下水保护利用路径探析

胡晓雨 盖永伟 殷鹏

(江苏省水资源服务中心，江苏 南京 210003)

地下水是宝贵的隐藏资源，具有重要的资源属性和生态功能，在保障城乡供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用[1]。2021年12月1日，《地下水管理条例》颁布施行，标志着我国地下水管理工作进入法制化阶段[2]。对照“强富美高”现代化新江苏建设目标和《地下水管理条例》新要求，江苏省地下水保护利用工作面临着新的机遇和挑战。

江苏省地下水分为松散岩类孔隙水、喀斯特水和裂隙水三大类型[3]，其中孔隙水分布最为广泛，面积占80%以上。全省多年平均地下水资源量为129.58亿m3，2019—2021年年均地下水取水总量4.60亿m3。近年来，江苏省通过替代水源建设、地下水禁采压采、取水总量和水位双控、管理机制创新等系列措施，实现了地下水降落漏斗面积逐年缩小，地下水位持续回升。

1.1 实施地下水禁采限采

坚持因地制宜，分区分类推进地下水管控[4]。自20世纪90年代以来，江苏省先后开展了5轮地下水超采区复核划定工作，不断优化控制地下水开采布局。2000年，江苏省人民代表大会常务委员会出台了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，在全国率先通过立法实行地下水禁采，2005年苏锡常地区全面完成禁采任务。2015年，江苏省人民政府批复了《江苏省地下水压采方案(2014—2020年)》，苏中、苏北地区持续推进封井压采，累计完成封井8019眼，压采地下水年开采量4.32亿m3。

1.2 严格地下水取水总量控制

建立健全地下水取水许可、计划用水管理、“四个一”管理等制度，先后出台加强地下水资源管理和保护、地源热泵系统取水许可管理、地下水封井等政策文件和技术规范。组织开展地下水取水井普查、地下水取水工程核查登记和整改提升、地下水取水井规范化建设。严格地下水取水审批，凡有替代水源的，一律不批准取用地下水。制定地下水年度取水计划，并逐级分解下达到取水户，实行地下水总量控制、计划开采和目标考核。加强地下水取水计量监控，年取用地下水5万m3以上的取水工程全部实现在线监控。

1.3 强化地下水水位控制

2013年江苏省划定了9个管理分区的地下水限采、禁采水位红线[5]，2021年又划定了151个基本单元的地下水水位控制指标，为地下水精细化管理提供了重要依据。按照分级负责的原则，推进建设省、市、县地下水监测站网，累计建设地下水监测站1617眼，实现地下水基本监测站水位、水温自动监测全覆盖。推动建立地下水监测信息部门共享、会商机制，实时监控地下水位动态。建立地下水位监测预警机制，对地下水位超红线、地下水位明显下降等地区，采取通报、约谈等方式及时督促地方采取治理措施。

1.4 推进地下水管理机制创新

突出地下水资源保护，利用经济杠杆优化地下水资源配置，实行差别化的水资源费征收政策，促进地下水取水户主动节水改水。积极推进地下水权改革，制定出台了《关于加快推进水权改革工作的意见》《江苏省水权交易管理办法(试行)》，利用市场机制解决地下水的刚性需求问题。2020年宿迁市完成全国首单地下水取水权交易，2020—2022年全省累计完成70单地下水取水权交易，有效盘活了地下水取水指标“存量”。

2.1 局部地区地下水“双控”仍需加强

对照地下水资源刚性约束要求，江苏省局部地区地下水取水总量仍需进一步压减，极个别地区存在开采区域集中、开采层位集中、开采时间集中的“三集中”开采现象。个别地下水监测站水位存在波动。部分地区由于历史上地下水长期超采，地面沉降、地裂缝等地质灾害[6]经治理虽得到有效遏制，但还存在滞后效应。

2.2 地下水管理能力建设仍需提升

部分地区优质地下水仍用于一般工业生产，不符合“优水优用”的地下水配置原则。地下水非农用水户基本实现计量全覆盖，但在线计量率仅约40%，仍有较大提升空间。地下水取水工程规范化建设覆盖率及水平有待提升。个别地区存在违规取用地下水的现象，执法力度有待加强。

2.3 地下水监测监控体系仍需优化

从面上看，地下水监测站网密度仍不平衡，部分地区站网密度偏低；
从监测层位看，部分地区主采层位地下水监测站偏少，未实现垂向全覆盖；
从特殊类型区看，部分地下水超采区监测站密度仍显不足。行业间、层级间地下水监测信息共享机制有待完善。对照智慧水利建设要求，地下水信息化管理建设水平仍有待提升。

2.4 地下水基础研究及重要制度建设仍需深入

对照《地下水管理条例》新要求，地下水管理与保护的法规体系与管理制度有待进一步健全，相关技术规范体系需进一步完善，地下水可更新性研究、地下水应急储备制度建设、地下工程建设疏干排水管理、超采区综合治理等需要加快开展。

3.1 推进地下水超采综合治理

3.1.1 全面加强替代水源建设

依托江水(南水)北调、江水东引等流域、区域水资源配置工程，实施地表水饮用水源工程、城乡一体化区域供水工程，加快实现向区域供水、城乡联网供水发展。全面推广循环用水、分质供水、污水处理回用、海水利用、雨水利用等节水新技术和非常规水源利用方法，多渠道落实替代水源，促进地下水压采。

3.1.2 开展地下水超采综合治理

统筹考虑地下水利用情况、地质环境条件等因素，定期开展地下水超采区以及禁采区、限采区复核划定，建立地下水超采动态评估机制。在此基础上，编制地下水超采综合治理方案，明确治理目标、治理措施、保障措施等内容。在徐州市的丰县、沛县等超采相对突出地区，结合海绵城市建设采取拦蓄雨洪水、水土保持等措施实施地下水源涵养工程，增加地下水补给；
在泗洪县等含水层裸露区、连通区，加强地下水补给区保护；
在苏锡常等地面沉降典型区，开展地下水人工回灌研究及试点。

3.1.3 有序推进地下水压采

按照先超采区后非超采区、先管网到达区后非到达区、先城区后非城区的原则，分阶段分区域组织实施地下水压采，压采方式包括永久填埋、封存备用和调整为专用监测井等。对水质符合饮用水要求的，可作为应急水源井封存备用。具备完整成井资料、非串层取水等条件，且符合监测井布点要求的，可改建为专用监测井。除应急供水取水、无替代水源地区的居民生活用水等法定情形外，难以更新的地下水逐步实现禁采。

3.2 加强地下水储备和应急备用管理

3.2.1 建立地下水储备制度

地下水具有水质水量稳定、调节能力强等特点，是安全可靠的储备水源。围绕地下水储备区划定、评价、保护、监督管理等方面，开展地下水储备制度研究。在调查分析地下水资源赋存特征、气候状况、储备需求等基础上，编制地下水储备方案，划定地下水储备区，评估储备量，确定储备含水层及范围，制定动用地下水储备预案。针对不同类型区域，实施差异化地下水储备策略[7]。

3.2.2 加强地下水应急备用管理

根据地下水水源条件和需要，在充分论证和科学选址的基础上，选择沿海、丘陵、地表饮用水源单一、应急能力不足等地区，建设地下水集中式应急水源地。建立健全地下水应急备用取水工程登记、建档、管理、维护和监督制度，制定应急预案，明确启用条件、启用程序及供水对象。加强监测监控，强化供水设施维护保养，定期进行切换演练，并做好相关记录，确保应急状态随启随用。

3.3 强化地下水资源节约集约利用

3.3.1 落实地下水资源刚性约束

统筹配置水资源，优先开发利用地表水和非常规水，严格控制开采地下水。严格落实地下水取水总量控制指标，制定地下水年度取水计划，到2025年和2030年，江苏省地下水取水总量分别控制在4.47亿m3和3.62亿m3以内。其中，省级预留控制指标不用于难以更新的地下水开采，不用于高污染、高耗水、高耗能项目等限制性条件下分配及使用。江苏省地下水取水总量控制指标见表1。

表1 江苏省地下水取水总量控制指标 单位：万m3

严格落实地下水水位控制指标，全面实施地下水水位红线控制。对超地下水管控指标的地区，暂停新增取用地下水。优化完善地下水取水工程布局，避免“三集中”取水。

3.3.2 推动地下水高效利用

严格地下水用途管制，优质地下水原则上用于生活饮用和制药、酿酒等对水质有特殊要求的行业。加强节水型社会建设，强化节水技术、工艺和设备推广，提高地下水用水效率。开展地热水循环用水和梯级利用试点，推进疏干排水综合利用[8]。探索地下咸水、微咸水治理利用，严格控制取水规模，保持咸水微咸水和下部优质水源的合理水头，防治淡水咸化和海水入侵。在连云港、南通、盐城等沿海咸水微咸水分布区，开展咸水微咸水用于工业空调、冷却用水和海水养殖等试点。

3.3.3 推进地下水取水工程规范化管理

对地热水井、矿泉水井、(微)咸水井等各类取水井、地下水源热泵取水(回灌)井，以及勘探井、监测井开展登记造册，全面厘清全省各类日常使用、应急备用、停用、报废的地下水取水工程的数量、分布、取水量、工程信息、管理信息等情况，建立健全地下水取水工程台账和动态更新机制。按照“工程建设规范、取水行为规范、档案台账规范；
取水计量精准、监控传输精准；
标志标识清晰”要求，加快推进地下水取水工程规范化建设。

3.4 健全地下水管理和保护机制

3.4.1 建立健全地下水监督管理制度

严格执行地下水取水许可审批制度，规范取水许可申请、审批、验收、发证、延续、变更、注销等全过程管理。加强地下工程建设管理，制定出台矿产资源开采、地下工程建设疏干排水备案和取水许可制度。完善地下水水权交易制度，鼓励采取转让、招标、拍卖、挂牌等合法方式购买取水权。完善凿井管理制度，加强定孔、下管、止水、回填等重要工序监督检查。完善封井管理制度，做到封井前有通知，封井中有规范，封井后有档案。

3.4.2 完善地下水监测监控体系

统筹建设地下水位、水量、水质等监测站点，升级完善监测手段，建立全省统一的地下水动态监测站网，推进监测数据共享共用，加强监测要素动态分析与预警。围绕“智慧水利”建设目标，建设完整、统一的江苏省地下水管理保护信息系统，实现地下水取水工程、地下水监测站等清单化动态管理，实现地下水全要素“一张图”动态展示功能，提升地下水管理的信息化、智能化、现代化水平。

3.4.3 强化地下水管理能力建设

制定出台《江苏省地下水管理条例》，建立健全地下水储备、地下水源热泵建设项目管理等重点制度和标准体系，开展地下水可更新性及循环演变规律、地下水超采区综合治理成效评估、地下水合理水位控制等基础研究。强化执法监督，严肃查处违法行为。适时推进地下水资源费改税工作，合理确定地下水税额调整幅度，充分发挥水资源费(税)的价格杠杆作用。

近年来，江苏省率先在全国实施地下水“双控”制度，分区推进禁采限采，创新管理机制，地下水管理保护取得了显著成效。随着《地下水管理条例》的施行，地下水保护利用工作开启了依法严管的新阶段。本文在深入分析江苏省地下水保护利用现状问题的基础上，提出了新形势下地下水保护利用的工作路径，包括地下水超采综合治理、地下水储备和应急备用管理、地下水资源节约集约利用、地下水管理和保护机制等，为江苏省今后一个时期地下水保护利用工作提供参考。

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