福建省用能权交易市场建设及对策机制探究

苏奕儒

（福建省节能中心 福建福州 350001）

建立用能权有偿使用和交易制度，是推进生态文明建设和绿色发展的重大举措，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分运用市场化手段，倒逼企业转型升级，促进能源消费结构优化，提高能源利用效率，助力完成能耗总量和强度“双控”指标［1］。2016 年7 月，国家发展改革委印发了《关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》，将福建、浙江、河南、四川列为全国“十三五”期间开展用能权有偿使用和交易的4 个试点省份［2］。

2017 年以来，福建省结合自身经济发展状况、资源禀赋现状等具体实际，先行先试，将试点工作作为推动实现能耗“双控”和“双碳”目标的重要抓手，初步建立起以市场为主导的用能权交易市场，有力促进全省绿色高质量发展和能源自由优化配置，为全国用能权交易工作提供了“福建经验”。在“十三五”期间，福建省用能权交易试点范围不断扩大，交易市场已从2018 年水泥、火电等2 个行业，扩展到2021 年水泥、火电、钢铁、平板玻璃、铜冶炼、石油化工、合成氨、电解铝、铁合金等9 个行业约102 家重点用能企业。全省的9 个设区市均有企业参与用能权交易，试点企业能源消费总量约占全省规上工业企业能源消费总量的70%，为全省超额完成“十三五”国家下达的能耗双控目标任务、进一步引导和促进企业转型升级等方面，打下了坚实的基础。

用能权交易市场的建设是一项系统性的工程，也是我国在国际上首创的产权交易型节能制度。目前国内外仍较缺乏相关经验可以借鉴［3-4］。福建省作为试点省份之一，从制度创建、分配机制、技术规范、交易方式、支撑平台等方面进行开创性探索。

1.1 创新制度建设

明确的制度和规则是整个用能权交易市场得以顺利运行的前提和基础。福建省政府于2017 年12 月出台了用能权交易的试点实施方案，提出建立健全全省用能权交易制度建设，成立全省用能权交易工作联席会议，统筹推进用能权交易市场建设。同时，对试点制度边摸索边完善，积极推进“1+1+7”的制度体系建设，完成《福建省用能权交易管理暂行办法》和《福建省用能权指标总量设定和分配办法（试行）》等7 个配套文件（表1），形成较为完善的用能权交易制度框架体系，为顺利推进运行试点工作提供了政策支持。

表1 福建省用能权交易制度体系

1.2 创新制度衔接

用能权交易市场建设应服务于全省能源消费总量和强度“双控”工作，因此建立有效的制度衔接具有重要意义。在衔接能耗“双控”制度上，福建省率先在有条件的行业中开展行业能源消费总量控制；
依据能效水平分别设置不同行业的总量控制系数，实现对试点行业企业能源消费总量和强度管理。用能权交易制度也有效衔接固投项目节能审查制度，将节能审查批复意见中的年综合能源消费量作为新增产能分配指标总量的上限，实现企业能耗增量的有限控制。

1.3 创新分配机制

能源消费指标分配是用能权交易的关键环节，既要体现公平公正原则，又要有“鼓励先进、倒逼落后”机制，增加企业节能改造和结构转型的动力［5］。根据各行业的行业特征、产品结构、生产工艺流程、能效水平、产业调控等要求，在设置行业指标总量上，对于钢铁、水泥、平板玻璃、铜冶炼等市场化程度高的行业适用于开展总量控制；
而火力发电行业受产品价格、产品产量等不可控因素，适用于开展总量控制，可以采用基于履约年度产量的分配方法。

在分配方法上，区分了既有产能和新增产能，又在不同产能类型里细分了多种分配方法，确保分配方法能够反映行业特点（表2）。分配既有产能指标时，探索了多种分配方式，如对于水泥行业工艺流程较为简单行业，探索采用基于历史年度产量的基准法分配指标，而对于钢铁、铜冶炼等工艺流程较为复杂行业，探索采用历史总量法分配指标。在分配新增产能时，采用节能审查意见中的综合能源消费总量分配免费指标，同时根据新增产能能效水平设置先进系数，对新增产能的单位产品能耗优于先进值的予以鼓励，对劣于准入值的予以惩罚，保障指标分配的公平性。用能权指标分配和交易流程见图1。

表2 福建省用能权指标分配方法

图1 用能权指标分配和交易流程

1.4 创新技术规范

能源消费量核算、核查与确权是用能权交易试点的基础环节。依据行业不同的用能特点，制定火力发电、水泥、钢铁等9 个行业的能源消费量核算与报告指南，为用能权核查和确权提供依据，并在实践中不断完善已发布实施2 个指南版本。新指南参考国家最新的能源消费和能耗限额标准，对核算边界、核算方法、数据来源和交叉核验等内容进行完善，提高了核算报告的科学性和可操作性，指导第三方核查机构对企业能源消费量进行一致、公正、准确地评价。

1.5 创新信息化建设

高效、便捷、稳定的平台是用能权交易的技术支撑。建立了能源消费数据报送、用能权指标注册登记以及用能权交易三大系统，为企业报送能源消费量数据、管理用能权指标和开展市场化交易搭建了支撑平台，实现了注册登记、指标分配、指标审核、用能确权、交易履约等全流程自动化监督和管理。自2018 年开市以来，三大系统运行良好，为试点工作顺利开展提供了信息化支持。

福建省试点工作开展以来，已有将近300 家次交易企业完成用能权指标清缴，履约率达到100%，其中通过市场交易指标700 余万t 标准煤。用能权交易管理平台见图2。整体活跃度高，初步建立以市场为主导的用能权交易市场，为全省较好完成“十三五”能耗“双控”目标提供了有力支撑，也为全国用能权交易市场的建立积累了良好的实践经验。同时，用能权市场的稳定长期运行为企业提供了正向预期和导向，逐步引导企业重视用能成本，通过市场调节作用推动企业积极节能技改。在用能权交易中，通过出售指标获益的企业及购买指标履约的企业，均对用能成本有了新的认识，更主动推动自身节能技改挖潜。

图2 用能权交易管理平台

2.1 制度设计不够全面

目前福建省用能权交易主要以存量交易为主，存量交易机制设计已通过多年的实践逐渐完善，也探索开展了区域间交易，但在增量交易和区域交易的设计还有改进的空间。特别是增量交易，目前仍以免费分配为主，这与用能权“有偿使用”初衷相违背，需进一步改进。同时，对于存量交易、增量交易和区域间交易的制度融合设计难度很大，目前尚无成熟的经验可以借鉴，需要在实践中不断摸索和总结。

2.2 交易机制不够完善

目前，福建省实盘交易行业为火力发电、钢铁、水泥、铜冶炼和平板玻璃等5 大行业，如化工、造纸、化纤、纺织、印染、陶瓷、等高耗能行业尚未纳入用能权市场交易范围。指标分配与能耗“双控”目标联系还不够紧密，目前用能权指标分配主要以自下而上的指标加总得到总量为主，缺乏行业和地区控制目标。

2.3 交易市场不够活跃

用能权指标作为一种“稀缺资源”，许多指标盈余企业因对未来预期的不确定惜售，造成缺口企业无法从市场交易购得足额指标，部分市场缺口需要靠政府投放预留指标补充，因此用能权指标存量大幅增加，势必导致用能权交易市场活跃度减弱。同时，部分企业对用能权交易试点工作理解和认识不够，当企业实际能源消费量高于分配的用能权指标，需要购买用能权指标有抵触情绪，认为增加企业负担，市场交易参与意识不足。

2.4 数据监管不够有力

与2022 年3 月国家发改委碳达峰碳中和工作领导小组办公室公布的部分碳排放核查数据造假事件一样，用能权交易市场也存在着数据造假的隐患。目前，企业综合能源消费量核定主要依据企业自身报送的数据和第三方核查机构的核查数据，尽管《福建省用能权交易管理暂行办法》等相关政策规定了对企业和第三方核查机构数据造假行为的处罚措施，但仍难以从根本上遏制上述造假行为。因此，如何更有效地加强数据监管，防范化解数据造假的隐患，也是“十四五”福建省用能权交易市场建设的一项重要内容。

根据以上分析，建议福建省在“十四五”期间，持续完善用能权交易政策体系，优化交易机制，提高市场活跃度，同时应加强数据质量监管。

3.1 持续完善政策体系

持续加强制度体系建设，强化用能权作为权属交易的法律属性，加强用能权交易立法工作。制定统一且可操作性更强的能源消费量核算指南，进一步简化第三方审核流程。指标分配方式建议优化为以能源总量控制目标为主，增加行业用能总量控制机制，根据企业在行业中的占比及企业的先进程度等因素考虑企业的总量指标。

3.2 优化指标交易机制

用能权指标存量管理与能源“双控”目标，“碳达峰、碳中和”目标紧密联系。用能权指标的审核、分配制度应以能源消费总量控制为主，继续扩大用能权纳入范围，建议将福建省能耗较高的化工、造纸、化纤、纺织印染等行业逐步纳入用能权市场交易。同时，完善原有试点行业存量交易机制，如火力发电行业由强度法转变为强度和总量相结合的分配方法，并逐步扩展到垃圾发电、余热发电、自备电厂等其它发电行业，推动全省能源消费占比最大的发电行业节能减碳、提质增效。

3.3 提高市场活跃度

进一步完善用能权定价机制，分析不同行业的节能减排成本，充分考虑价格对企业履约的影响。同时，进一步明确未履约处罚和执法流程，严格履约办法，维护用能权交易体系的权威性和公信力。完善第三方机构等非管控主体的市场准入资格，鼓励参与用能权交易市场建设，增加用能权指标的市场流通性，刺激市场活跃度。

3.4 强化数据监管

首先，在机制建设上，除了要完善相关制度建设、加大数据造假惩罚力度外，应考虑引入第三方核查机构与人员资质管理，统一资质准入，避免核查机构的乱象，对违规机构和人员纳入征信体系。其次，在技术建设上，应推进用能权交易管理系统与能耗在线监测系统等的衔接，强化数字化平台整合，对企业能源消费指标进行实时自动监管，从源头上减少人为干扰因素，推动形成能耗指标闭环监管体系。

“十三五”期间，福建省经过近5 年来的实践探索，已在用能权交易市场建设上迈出了坚实的一步，初步建立了以企业、市场为主导的用能权交易市场，取得了一系列有益的经验探索和创新机制，为全国用能权交易市场的建立提供了参考和借鉴。但从另一方面看，福建省用能权交易市场的建设目前仅为“试点”阶段，在政策体系、交易机制、市场建设、数据监管服务等方面仍不够完善。因此，在“十四五”期间，仍有必要进一步推进用能权交易制度的建设与完善，逐步建立一个更加成熟、公平、自由的用能权交易市场，以市场手段促进能源资源优化配置，提高各重点用能行业企业的能源利用效率，为完成“十四五”能耗双控目标任务服务。

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