防范化解债务风险调研报告10篇

防范化解债务风险调研报告10篇防范化解债务风险调研报告　　三不科学的政绩考核助长了盲目举债三不科学的政绩考核助长了盲目举债三不科学的政绩考核助长了盲目举债目前目前目前我国对地方政府官员的政绩下面是小编为大家整理的防范化解债务风险调研报告10篇,供大家参考。

篇一：防范化解债务风险调研报告

　　三不科学的政绩考核助长了盲目举债三不科学的政绩考核助长了盲目举债三不科学的政绩考核助长了盲目举债目前目前目前我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度而是主要通过程度与当地财力的承受程度而是主要通过程度与当地财力的承受程度而是主要通过gdp?gdp?gdp?指标和财政收入作为考察标指标和财政收入作为考察标指标和财政收入作为考察标准

　　我国地方政府债务风险分析及防范措施

　　班级：商业银行1班学号：1040308120

　　姓名：吴冬晓

　　【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

　　一、我国地方政府债务风险的现状（一）地方债务规模风险现状

　　这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。（二）地方政府债务的结构风险现状

　　指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

　　1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

　　2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

　　3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。二、我国地方政府债务风险的成因（一）投融资体制不健全

　　目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。（二）地方政府债务监管机制滞后

　　要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

　　目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过GDP指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方GDP在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进GDP的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。三、防范与化解地方政府债务风险的举措（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

　　1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

　　2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担

　　保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

　　3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。（二）建立科学高效的举债偿还机制

　　1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

　　2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下年度财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

　　3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。（三）加强财政收支管理

　　1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业

　　要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

　　2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

　　参考文献：

　　[1]周佳嵋，宋去贺，管辖.我国地方政府债务风险现状及对策.财税纵横.2011

　　[2]于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究.财政研究.2010

　　[3]尹芳.我国地方政府债务风险防范研究.山东社会科学.2011

　　办公室卫生管理制度一、主要内容与适用范围1．本制度规定了办公室卫生管理的工作内容和要求及检查与考核。2．此管理制度适用于本公司所有办公室卫生的管理

　　二、定义

　　1．公共区域：包括办公室走道、会议室、卫生间，每天由行政文员进行清扫；

　　2．个人区域：包括个人办公桌及办公区域由各部门工作人员每天自行清扫。

　　1.公共区域环境卫生应做到以下几点：

　　1）

　　保持公共区域及个人区域地面干净清洁、无污物、污水、浮土，无死角。

　　2）

　　保持门窗干净、无尘土、玻璃清洁、透明

　　。

　　3）

　　保持墙壁清洁，表面无灰尘、污迹。4）

　　保持挂件、画框及其他装饰品表面干净整洁。

　　5）

　　保持卫生间、洗手池内无污垢，经常保持清洁，毛巾放在固定（或隐蔽）的地方。

　　6）

　　保持卫生工具用后及时清洁整理，保持清洁、摆放整齐。7）

　　垃圾篓摆放紧靠卫生间并及时清理，无溢满现象。

　　2.办公用品的卫生管理应做到以下几点：

　　1）

　　办公桌面：办公桌面只能摆放必需物品，其它物品应放在个人抽屉，暂不需要的物品就摆回柜子里，不用的物品要及时清理掉。

　　2）

　　办公文件、票据：办公文件、票据等应分类放进文件夹、文件盒中，并整齐的摆放至办公桌左上角上。3）

　　办公小用品如笔、尺、橡皮檫、订书机、启丁器等，应放在办公

　　桌一侧，要从哪取使用完后放到原位。4）电脑：电脑键盘要保持干净，下班或是离开公司前电脑要关机。5）

　　报刊：报刊应摆放到报刊架上，要定时清理过期报刊。

　　6）

　　饮食水机、灯具、打印机、传真机、文具柜等摆放要整齐，保持表面无污垢，无灰尘，蜘蛛网等，办公室内电器线走向要美观，规范，并用护钉固定不可乱搭接临时线。7）新进设

　　备的包装和报废设备以及不用的杂物应按规定的程序及时予以清除。3.个人卫生应注意以下几点：

　　1）

　　不随地吐痰，不随地乱扔垃圾。

　　2）

　　下班后要整理办公桌上的用品，放罢整齐。

　　3）

　　禁止在办公区域抽烟。4）下班后先检查各自办公区域的门窗是否锁好，将一切电源切断后即可离开。

　　5）

　　办公室门口及窗外不得丢弃废纸、烟头、倾倒剩茶。

　　4．总经理办公室卫生应做到以下几点：1）保持地面干净清洁、无污物、污水、浮土，无死角。2）保持门窗干净、无尘土、玻璃清洁、透明。

　　3）

　　保持墙壁清洁，表面无灰尘、污迹。4）

　　保持挂件、画框及其他装饰品表面干净整洁。

　　三、检查及考核每天由领导检查公共区域的环境，如有发现不符合以上要求，罚10元/次。

　　

　　

篇二：防范化解债务风险调研报告

　　预防化解债务风险措施及心得

　　预防化解债务风险措施及心得

　　我省围绕"停缓调撤"控增量、"降化转改"化存量、"控量提质"促转型、"开源节流"保稳定的总体思路，全力打好防范化解重大风险攻坚战。

　　一是强化源头管控。出台严控债务增长、防范债务风险、化解隐性债务、负面清单管理、平台公司转型、建立应急预案等系列文件，初步形成"1+N"政府债务管理制度体系。组织开展全省范围内的预算法集中学习，编发政策简读手册和工作通报，着力提高各地防风险意识。科学设置指标，根据各地债务情况，开展债务风险预警。完善考核方式，将防范化解重大风险列为市州工作绩效评估重点指标，在全面小康监测考核中对债务高风险地区"一票否决"。

　　二是严格控制增量。实施"停、缓、调、撤"四个一批，大力压减超过财政承受能力的政府举债建设项目。对纯政府付费等5类情形的PPP项目，以及货物和建设工程等7类情形的政府购买服务项目实行负面清单管理。清理PPP项目库，整改政府购买服务违规融资项目。探索建立发改、财政、主管部门参与的联合审批机制，从严审核项目立项。

　　三是妥善化解存量。20__-20__年共发行置换债券6xx8.38亿元，全面完成存量债务置换工作，全省每年可节约利息200多亿元。组织省本级和市县政府编制了化债实施方案，明确了化债时间表、路线图、任务书。加强与金融机构协调，对接"险资入湘"，防范"处置风险的风险"。开展高成本非标融资、违规个人借款等专项清理，排查风险

　　预防化解债务风险措施及心得

　　隐患。四是推动平台转型。开展平台公司专题调研，并将调研成果转化

　　为政策文件。清理压减平台公司数量，对整合进度实行"一月一调度、一月一通报"。指导市县逐家制定平台公司转型方案，剥离政府融资职能，分类推进市场化转型。

　　五是依法开好"前门"。踩准发行时点，科学设计债券期限结构，全年发行新增政府债券834.2亿元，较好地控制了利率成本，保障重点基础设施项目合理融资需求。建立健全专项债券风险控制机制，强化还本付息计划管理。

　　六是强化督导问责。省政府建立防范化解债务风险省领导联点督导工作机制，组建由省长和副省长任组长的8个联点督导组，先后开展多轮债务督导。省债务办组织小分队分赴市县开展实地督导，实现风险较高地区全覆盖。对违法违规举债行为依法依规进行问责，压实债务管控责任。

　　预防化解债务风险措施及心得为做好防范化解政府债务风险工作，坚决打赢"三大攻坚战"的防范化解重大风险攻坚战。横县财政局六大措施做好防范化解政府债务风险工作：一、制定政府性债务化解和风险应对方案。根据自治区、南宁市有关要求，我县结合实际制定了《横县政府性债务风险应急处置预案》，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

　　预防化解债务风险措施及心得

　　二、严格控制债务限额。通过对我县政府债务进行风险评估和预警，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率等指标来反映当前我县政府债务风险情况，按照预警线，监控债务规模和风险。

　　三、妥善处置到期债务风险。通过地方政府性债务管理系统平台，全面、及时掌握我县政府性债务变动情况。每月月底前按时将当月的政府性债务还本、付息情况录入系统，及时接收新发行的债券额度、期限。同时全面测算当年政府债务还本付息所需资金，并纳入年初预算管理。按照每季度到期的本金、利息支出，及时做用款计划，及时拨付资金，严禁出现政府债务本金、利息逾期的情况。

　　四、积极向上级部门申请资金支持。为确保相关债务及时还本付息，我县财政部门积极主动向上级申请新增政府债券和再融资债券资金，以减轻财政还款压力。

　　五、千方百计增加县本级财政收入。联合相关部门采取系列措施优化营商环境，促进县域经济发展，增加税收。同时，配合横县自然资源、横县征拆办等部门，加大土地供应力度，千方百计增加土地出让金收入。增加收入绝大部分用于化解债务，确保当年到期债务能清则清，将年度化解计划落到实处。

　　六、明确专人负责，专职管理政府债务相关工作。横县财政局明确专人负责政府债务化解有关工作，负责对接自治区财政厅、市财政局及时录入、审核、完善我县债务系统有关数据，确保债务数据真实、准确，为我县有序化解政府债务工作提供保障。预防化解债务风

　　预防化解债务风险措施及心得

　　险措施及心得未来十年，中美两国将进入"修昔底德陷阱"的博弈状态。在这一

　　背景下，美中两国各自的应对战略可简括为"美国去全球化、中国去美国化"。西方部分学者总是拿中国式市场经济存在这样、那样的问题来推导出看似逻辑严密的"中国崩溃论"，但往往忽略了中国在遇到经济风险时巨大的"制度可改革性"与调整效率。在过去40年改革开放中出现的数次经济、金融风险(三角债危机、国企下岗潮危机等)都得到了及时处置和制度革新。

　　的确，过去十年中国经济增长属于投资拉动型，背后确实是通过提高债务率来形成GDP，也因此形成了局部的"经济污染"与"金融污染"。我们认为"经济污染"是部分行业一窝蜂上马所造成的产能过剩;而"金融污染"是过度金融深化所带来的"中国巨债"。过去三五年，我们通过供给侧结构性改革已有效化解了我们的经济污染，煤炭、钢铁、风电等行业的产能过剩问题已明显缓解，企业盈利水平有明显恢复;未来三五年，有效解决"中国巨债"这一"金融污染"，是中国经济进入"新周期"，跨越中等收入陷阱的关键所在。

　　观史知今未来五年，中国将处在经济结构与体制转型的关键期。20__年以前我国是出口导向型经济，20__年-20__年是投资拉动型(债务驱动)经济，20__年以后我国将进入消费型社会。消费本身波动小，是一国经济发展的稳定器，消费稳定升级后可望带来经济较长时间的、次高速增长(5%左右)，这对于中国跨越"中

　　预防化解债务风险措施及心得

　　等收入陷阱"至关重要。因而，希望这一良性进程不要被某些"黑天鹅"、"灰犀牛"所影响。

　　在化解了实体经济领域的产能过剩问题后，纵观当前中国经济面临的系统性风险主要包括"中国巨债"带来的债务违约风险、持续多年的房地产泡沫、中长期仍然存在的人民币贬值压力等。观史而知今，对近800年来经济金融史的研究发现：各国经济、金融危机的爆发有一半以上都是由各种债务违约引发的。债务的本质是借债主体(例如政府、企业)对其未来货币信用的透支。由于债务的膨胀是"复利的滚雪球"，如同癌细胞的扩散，必须尽快加以抑制，以防不治。

　　此轮债务问题并非中国首次面对债务风险。在上世纪八九十年代和20__年前后，中国曾三次面对比较严重的债务风险。

　　第一次是上世纪80年代全国普遍设立的农村合作基金会，至90年代各地普遍出现兑付问题，四川、河北等地甚至出现了较大规模的挤兑风波，并酿成了危及农村社会稳定的极端事件。

　　第二次债务风险是上世纪90年代的"三角债"，当时的坏账规模约为20__亿元，严重影响了国民经济的健康运行和发展。

　　第三次债务风险是本世纪初国有银行的不良贷款，占银行资产总额的三分之一以上;在银行改革中，首次从四大国有商业银行剥离到资产管理公司的不良资产约有1.4万亿元。

　　对于上述三次债务风险，中国政府通过财政补助、债务清算核销、剥离不良资产、国家注资上市等方式处理并化解了债务危机。

　　债务压力几何

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　　如今，中国再次面对类似困难：20__年"次贷危机"之后，中国推出了"四万亿计划"。从那时起，中国地方政府、国有企业开始了大量举借债务的历程，至今全社会的存量债务达到了至少200万亿，与我国82万亿的GDP相比无疑是巨大的，并且债务膨胀速度过快。如何化解债务风险值得深入思考与持续关注。

　　债务(包括本金及利息)犹如"癌细胞"，治癌首先要防止癌细胞的扩散，"紧信用、降成本"是正解。当前"紧信用"货币政策执行的不错，一定要坚持下去，不能像此前时紧时松、贯彻不坚决;但目前"降成本"没有任何起色，今年以来央行去金融行业杠杆，有一定效果，但融资成本出现了快速上升，比如：信用等级AA的企业发行中长期债券，20__年的平均利率在约4.5%，如今大约提高了200个基点，达到约6.5%。200万亿债务每增加2%的利息就是4万亿(相当于河南省的GDP);过去__年的债务膨胀里保守估计有50万亿是利息，这一点非常值得注意。

　　而从借债主体的角度讲，政府部门债务大数约40万亿、非金融企业部门约110万亿，居民部门约40万亿，其它约10万亿。经过数年的债务置换，地方政府通过"旋转门"在一定程度上降低了平均债务成本;居民部门的债务率还不算太高，约50%;较为突出的是非金融企业部门的债务违约风险，该部门的债务率在全球主要经济体中排在首位。近期，由清华大学经管学院中国金融研究中心等发起的中国社会融资成本指数显示：当前中国企业融资平均融资成本为7.60%。

　　对策建言

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　　我们的研究认为：20__年以前新增货币还能产生"债务推动投资"的效果，此后新增货币大部分是用于偿还利息、"借新还旧"，而且这一现象还在加剧。20__年的新增货币供应量约为19万亿，而其中用于利息支出的保守估计在14万亿左右，几乎侵蚀了新增货币的一大部分。理论上，高息债务持续这样滚下去，会让新增货币全部用于偿还利息，政府、企业无力新增投资，经济将趋于停滞。因此，"降成本"应当是"十九大"后相关主管部门首要解决的问题。

　　其次，应当稳定外部环境，借助当前美元指数走势较弱的态势，维持当前人民币稳中有升的预期，为未来债务违约率上升、破产重整，可能带来的人民币贬值留出空间。避免形成单边的贬值预期、造成资金外流，加剧债务偿还压力。

　　第三、对于企业部门债务，快速重组"企业"，及时止血，切不可拖延致使名义债务继续扩张。监管部门应该敦促金融机构(包括银行、信托、证券)从财务困难企业中尽快确认没有恢复希望的企业，停止输血并进行不良资产重整或处置，提高债务回收率，把损失降低;若考虑到金融机构与企业之间千丝万缕的关系可能形成阻碍，可通过建立一个强力的独立实体来执行"企业"识别。处置过程中还可引入专业的资产管理公司或债转股公司;同时，国家为失业工人提供失业保险支持，减轻因企业破产带来的负面社会影响。

　　第四、对于政府部门债务，偿债压力大的地方政府可出售不能产生现金流的国有非经营性资产，例如成都市当年把政府办公大楼出售改为"金融城"，为后来成都在西部崛起奠定了基础。也可借鉴国外一

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　　些有效的偿债创新，例如：意大利政府近年应对欧洲主权债务危机的"售后返租"方式，将政府的非经营类资产出售，以获取资金偿还债务，同时租赁使用售出资产，从而缓解政府短期的偿债压力。

　　第五、在必要的情况下，可以突破目前法理的限制，尝试个别债务特别严重的地方政府进行破产重整。具体措施可包括：1)降低财政建设支出，限制所在区域的政府基础设施和公益项目建设;2)对相关政府部门负责人进行行政追责、过程审计;3)上级财政部门进行托管，并给予适当的财政救助;4)协调相关金融机构进行债务展期，减轻短期偿债压力。

　　内容仅供参考

　　

　　

篇三：防范化解债务风险调研报告

　　关于防范化解国有企业债务风险的探讨

　　马向娥摘要当前我国经济在要求高技术质量的同时，不断扩大未来战略区位视野，经济转型和结构性调整不断深化，国有企业为克服转型中的诸多困难，解决所面临的债务风险问题迫在眉睫。政府为拉动经济增长，加强城市基础设施建设，大多基础设施项目属于公益性投资，无收益或收益低下，造成国有企业债务杠杆较高、债务效能转换率低下、到期无法还本付息等诸多问题。本文立足于国企自身在转型过程中需要克服的矛盾和债务风险，结合现代资本全球化，立足于债务杠杆赋予企业的活力，从防范化解债务风险的必要性，结合企业债务风险的现状，探讨国有企业化解债务风险的对策。关键词国有企业债务风险杠杆防范化解债务风险是企业资本流动活化过程中的关键环节，也是对企业各类经营风险的集中反映，同时债务风险直观映射企业生存和资产资金的安全。我国正处于经济技术转型的攻坚阶段，且经济全球化加速带动资本全球化快速发展。在此经济背景下，国有企业权衡并处理企业债务风险对其成功转型至关重要。一、国有企业防范化解债务风险的必要性

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　　（一）有助于扩大资本规模合理的债务风险防范化解能力是企业扩大资本规模的必要经济手段。按照目前的中国经济政策来看。在债务资本量越大的条件下，企业能从中获得一定的债务减压，具体体现在债务利息可以在企业所得税税前扣除，利息抵税额为债务额、债务利率、所得税税率三者之积，以此为理论基础，企业拥有的债务额越多，利息的减税作用越大。借债务的额度使企业能在发展转型的过程中将成本降到最低，同时持有巨额资本，在资金充足的情况下择优发展。债务利息作为固定成本，使得普通股每股利润的变动率大于息税前利润变动率，产生杠杆效应。在预计的息税前利润大于不同筹资方式下每股利润无差别点息税前利润时，合理的债务筹资配比方案可调整债务杠杆率，提高企业收益。货币价值具有与时俱变性，当前持有的资本价值远高于未来持有等量的资本价值，因此持有高杠杆率融资的企业在某种程度上拥有更好的发展前景。综上，债务对企业扩大资本规模具有良好积极的作用，合理防范化解国有企业债务风险能使企业有效扩大资本，有利于更好地生产发展以及转型。（二）有助于前瞻性戰略优势布局债务是经济流循环的布局体现，除个别现金流极佳的企业，大部分企业需要通过高杠杆率的银行债务融资水平维持

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　　自身发展，贷款规模会维持在稳定的水平，企业必须发挥盘活债务对产业转型的促进作用，才能脱离债务风险的漩涡，稳健发展。因此企业应通过防范化解企业债务风险，促进产业不断升级优化，战略性审视企业债务风险问题，尽早进行企业债务反馈调节，做好企业战略优势布局，谋求企业的长远合理发展。

　　（三）有助于企业转型攻坚对一个健康发展的社会来说，合理的债务供求关系是良好的发展基础。每个经济组织在谋求发展中若缺乏债务作为资本支持，就难以通过合理的资本流动来实现产业结构升级、资本活化自主生产与开支平衡，陷入平稳发展的瓶颈，容易被外界经济风暴影响而停止发展。因此企业需要通过增加债务杠杆的方法提高融资效率。其目的是定位未来的战略发展地位，这是合理的正反馈调节，资本累加的必然结果是扩大生产和面临更大的债务风险，通过这种方式合理配置企业资本，整合到最优，促进内外部结构的调整。适配发展速度与产品质量的兼容性，这一过程是企业资本活化的必要战略攻坚点，因此，企业防范化解债务风险的能力是考察企业核心战略驱动能力的首要因素，对企业的发展来说必不可少。二、国有企业面临的债务风险（一）资产负债杠杆率过高当前国有企业面临债务风险的首要矛盾是债务比率过

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　　高。2021年，实体经济部门总杠杆率243.7%，企业杠杆率153.6%，国企杠杆率达103%，其中一般多为融资平台债务，国企与政府杠杆率合计达139.8%，占据了所有经济部门的六成左右。过高的企业负债杠杆在一定程度上是企业风险的体现，但杠杆的合理运用有助于企业的经营发展，提升社会资金的使用效率，过高的杠杆埋下的债务隐患则会遏制企业的健康发展，甚至会引发流动性风险和信用风险。在资本体系中，企业持有较少的本金，通过增加债务杠杆的方式提高其所持资金，导致较大的债务风险。

　　同时存在融资期限结构不合理的风险：融资期限结构主要涉及企业短期债务和长期债务融资在融资总额中所占的实际份额。目前，大部分国有企业融资期限与投资期限不配比，将短期债务融入资金用于购买固定资产等长期资产，固定资产等长期资产的时效性较差，造成负债率增加、资金链压力大，导致出现企业债务风险。

　　（二）企业违约风险目前融资政策收紧，传统银行贷款监管及审批较严，非标融资收紧，申报及审批条件受限制，特别是融资平台及类融资平台性质企业的业务难以获批，加上2021年后以政府购买服务融资模式进行的大规模融资，债务集中到期显现，现有政策和企业资产现状下融资方式方法不足，还款资金难以及时足额到位，导致债务违约风险加剧。

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　　（三）企业转型升级难风险可持续发展政策下要求很多政府平台公司向实体转型改革，国有企业在承担自身债务偿还工作的同时，还面临公益性债务的偿还、发展地方经济及自身转型升级资金不足等严峻问题，资金需求增加，企业有效资产运用已达到极限，实体经营收入微薄，经营业务收入不足以支持债务偿还，企业资产中公益性资产占比较大，基本没有收入来源及现金流，不符合银行贷款、资产证券化等运作条件，严重影响和限制了企业的资本运作能力，无法满足企业的资金需求，制约企业转型升级，加上企业面临转型后的新竞争环境以及网络化进程等很多的挑战和不确定性，借助转型成功强化自身造血功能、化解债务风险，成为国有企业的重点战略企划。（四）或有负债风险大部分国有企业为地方的重大基础设施建设和公益性项目融资提供担保且担保数额较大，担保业务呈逐年递增趋势，增加了企业的或有负债规模，使企业在企业债、中票、PPN等融资渠道中申报受到限制，制约企业自身发展，未来如果被担保企业生产经营情况恶化，出现不良风险，企业将面临代偿风险。三、防范化解国有企业债务风险的建议（一）优化融资结构、降低融资成本通过短期债务与长期债务的有机结合，做到资源最优化

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　　配置，建立合理的融资链，多元化融资，规范管理。开展项目融资，通过项目建设形成存量优质资产，将优质资产抵押进一步提升融资能力。挖掘并盘活各类资产，扩大企业有效资产规模，提升经营性资产占比，整合物业、供水等有特许经营权资产，将企业业务的外部性内化为企业的盈利和现金流，进行资产证券化运作。推动混合所有制经济发展，对具备条件的企业实施股权混改，同步运用并购贷款、基金投资等融资渠道。加强与金融机构的对接，实现在交易商协会发行中期票据、超短期融资券、PPN等产品的申报突破，分析确定各种融资方式投入比例，从而获得优化的融资结构，化解国有企业债务风险。

　　（二）企业实体化、市场化转型依据国家改革思路，全面深化企业改革，不断增加企业发展活力，推动企业市场化、实体化转型，组建集团公司，改善企业收入及现金流状况。首先，逐步完善集团公司管控模式。全面推进现代企业制度建设，健全董事会决策、管理层经营、监事会监督的现代法人治理结构。搭建3个层级组织架构，第一层为集团总部，是企业战略决策、资源调度、人才配置、风险管控和党建引领中心，实现国资监管由管资产向管资本的转变;第二层为专业集团公司，按照“同业归并、精简高效、科学重组、增强实力”的原则，以产业发展为主线，聚焦产业规划，明晰经

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　　营线索，推进项目融资;第三层为项目運营公司，以创造价值为目标，投资运营具体项目，各层级企业为独立法人，建立相应层级的风险隔离机制。构建子公司科学的企业组织架构、公司治理结构和内控审计管理体制，理顺企业内部资产、业务、人员等的配备，厘清业务主线和盈利模式，制定发展战略规划。

　　其次，完善各项规章制度，着力推动企业管理科学化、制度化、规范化。建立全面、及时、上下一致、透明的财务信息管控系统，通过财务核算集中、资金结算集中、预算管理集中的“三算合一”的财务规划，建成以财务系统为核心、涵盖全集团的数据集成系统，提升集团管理水平;完善人力资源管理体系，制定相应制度，建立奖优罚劣的激励机制，激发管理者及员工的积极性;健全企业风险控制制度，完善内控制度流程，加强合规教育宣传，进一步增强领导及员工遵纪守法及合规经营意识，确保各项经营管理行为特别是投融资行为在合规管理框架下，在依法依规中提高企业竞争力，实现企业可持续发展。

　　最后，以效益和市场为中心，积极拓展经营，加强重大项目投资、开发、运营的一体化管理，形成运营闭环，实现项目与收益的合理匹配，增加公司的收入来源与流金流，提升自我造血能力、资本运作能力，化解企业债务风险。

　　（三）加强对外担保管理

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　　为最大限度地防范债务风险，确保债权人（金融机构）的权益，企业需要通过保证、抵押、质押、留置和定金等方式，签订具有法律效应的对外担保管理合同，同时要严抓对外担保的管理措施。

　　第一，企业要严格控制担保总额，一般对外担保总额不应超过公司净资产的50%，在合理的额度范围内提供担保。第二，企业在担保过程中增加第三方提供的信用保障来增加自身征信可信度，可用资源为土地和房产等，确保第三方担保价值大于担保总额。第三，企业要加强担保风险控制，评估小组需要就企业现金流量、资信情况、财务情况进行动态评估，合理调整担保力度。

　　四、结语防范化解债务风险是国有企业在发展中必不可少的环节，依靠充足的资本力量合理支持企业创新驱动发展。债务风险既是机遇又是挑战，企业应结合自身的发展情况和融资现状，了解我国新的经济常态，抓住机遇，迎接挑战，优化融资结构，降低融资成本，加强对外担保管理，完善债务风险预防措施，合理降低杠杆率，实现企业的全面现代化转型。（作者单位为红河发展集团有限公司）参考文献[1]胡文军.新时代防范化解国有企业债务风险的探讨[J].中国管理信息化，2021，21（18）：34-35.

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　　[2]唐家红.新时代防范化解国有企业债务风险的探讨[J].纳税，2021，12（34）：212.

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篇四：防范化解债务风险调研报告

　　为此有必要给地方政府留下足够的融资空间而允许地方政府公开发行市政建设债券一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资分散财务风险另一方面由于发行市政建设债券的审批条件严格可以促进地方政府改善治理提高政府政务的规范性和财政的透明度使隐性债务显性化债务管理规范化再者由于债券发行购买是一种纯市场行为通过公众购买的

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　　政府债务风险分析

　　最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有

　　效措施努力加以防范和解决。一、债务现状从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个

　　方面：1、负债数额大。截止12月31日止，全市政府债务总额达到亿元。从债务来源看，外债亿元，占%，国内债务亿元，占%；从债务主体看，本级政府负债亿元，占%，行政事业单位负债亿元，占%；公益事业部门（企业）负债亿元，占%；从债务层次看，市本级负债亿元，

　　占%；区县（市）负债亿元，占%。2．逾期债务多。截止12月31日止，全市逾期债务达到亿元，占债务总额的%。从逾期年限看，逾期1年以下的亿元，占%，逾期1-3年的亿元，占%，逾期3-的亿元，占%，逾期以上的亿元，占%；从债务逾期主体看，政府债务逾期亿元，占%，行政事业单位债务逾期

　　亿元，占%，公益事业部门（企业）债务逾期亿元，占%。3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有亿元，为债务总额的%，债权债务

　　严重不对称，而且，亿元政府债权中，呆帐有亿元，真正有效债权只有亿元。

　　4、还债压力重。我市一般预算收入只有亿元，面对高达亿元的政府债务总额，财政承

　　受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有亿元，

　　其中-须偿还的债务本金分别有亿元、亿元、亿元、亿元、亿元，财政偿债压力非常大。

　　二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方

　　面的成因：

　　1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集

　　中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情

　　况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一

　　是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿

　　票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于

　　收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支

　　出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难

　　以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三

　　是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形

　　成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有亿元。

　　2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运-1

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　　行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到亿元，多的鼎城区、桃源县分别高达亿元，亿元，其中1998年以前政策性亏损挂帐亿元，1998年以后新增亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，1999年至，我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元，申请清理城市信用社借款2778万元，申请清理农村合作基金会贷款38300万元，到底，已偿还11110万元，尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政先后筹资25亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中，形成财政负债有亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年，为了确保义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资金，普遍采取了负债搞学校建设的做法，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原定的“三年普九、九年还债”的

　　计划落空，遗留下来的高达亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到亿元，交通建设负债达到亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免

　　地落到财政头上。4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧张—支出节减”的良性传导机制，受种种条件的制约，一些地方和部门收支压力并没有转化成减人、减事、减支出的动力，有些支出项目甚至逆势而上，不降反增，进一步诱发和增加了政府负债。以安乡县为例，虽然先后几次精减机构，但由于每年要政策性安排大中专毕业生和转业退伍军人，而且一些企业改制后，有些国家干部由于无法安置也逆向流动到行政事业单位，导致财政-2

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　　供养人员不降反增，末增加到18792人，比1993年末数净增7246人，增长%，加之政策性调资等因素，财政供养人员经费从4991万元剧增到15954万元，净增10963万元，增长倍，财政不堪重负。到底，该县保工资发放借款达到6182万元。另一方面，从该县近几年组织的几次财务大检查看，一些单位财务管理无序，财政支出无度，开支无计划、无标准、无

　　节制，单位欠帐和借款情况比较多。5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续膨胀。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措

　　施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。三、主要影响巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响，有的甚至危及到了社会经济的正常发展，危害了社会稳定，损害了政府形象。一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元，每年财政承担的偿债支出达到近2亿元，严重影响了财政资金调度，影响了财政收支运行，影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多，还债压力太大，已到了举步维坚的地步。有一个县为了支持企业改制和发展，到底，企业占用财政资金达亿元，相当于当年一般预算收入的76%，使得政府工资性、维持性支出难以为继，不得不经常举债保运转。二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多，一方面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击；另外一方面，单位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债，放在应付债权人上，有些没法还债的单位，单位负债人甚至不敢在单位上班。甘县旅游局在1997年向社会借款办了一家酒店，由于管理不善，酒店只经营两年就倒闭关门了，欠社会个人债务80余万元。这些年来，几乎每天都要面临60多个债主上门或打电话讨债，严重影响了单位正常办公。三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重，到期债务无法偿还，引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为，辱骂部门负责人，堵塞公共交通，封堵机关单位大门的现象，扰乱了社会秩序，损害了政府形象。四、对策建议防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程，需要综合-3

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　　运用各种政策手段，多管齐下，综合治理。1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务负担率，债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计，举债审查控制、偿债计划编制，偿债资金筹集，偿债资金调度等工作。三是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债；对属行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还；对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。四是要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任。对擅自举债，有能力还债但不积极偿还的单位，坚决追究单位主要负责人的责

　　任。2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情况下，当务之急就是要严格控制住政府举债行为，遏制政府债务膨胀势头。具体要做到“三个管死，一个管住”：一是管死财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。对预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模，降低支出标准，不得买车换车，不得组织公款旅游，不得搞楼堂馆所建设，努力自求平衡。二是管死单位擅自举债，取消行政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。同时，改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，对属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由民间资本投资建设；属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建

　　设，以减轻财政压力。-4

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　　3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐，考虑到数额巨大，地方目前切实无力承担，建议先实行停息冻结，待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金，属公益性建设的，建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务，为减轻政府偿还压力，建议全部停息，允许和支持地方政府采取

　　盘活闲置资产资源，出让国有企业股份等形式筹资还债。4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。二是实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化，继续推进政府机构改革，精简地方行政机构，精简财政供养人员，科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工资外收入和职务消费，削减行政成本。三是改进政绩考核机制，改变一些地方干部考核中存在着的“重视硬件建设，轻视软件建设；重视物质业绩，轻视财务考核；重视资金投入，轻视效益评价”

　　的倾向，科学合理确定干部综合考核指标，克服干部行为短期化。5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金，不举债，基础设施建设无法快速推进，形成瓶颈制约经济发展。为此，有必要给地方政府留下足够的融资空间，而允许地方政府公开发行市政建设债券，一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散财务风险；另一方面，由于发行市政建设债券的审批条件严格，可以促进地方政府改善治理，提高政府政务的规范性和财政的透明度，使隐性债务显性化，债务管理规范化；再者，由于债券发行购买是一种纯市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高建设项目

　　的社会公益性和经济效益性。6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负债的情况下，若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全面援救，将会拖垮上级财政，同时还会增加道德风险。为此，建议对财政状况恶化的地方，由上级政府实行个案拯救，防止危机发生，风险外延。

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　　完善地方政府性债务管理制度

　　国务院通过国发(2010)19号文件对各地政府融资平台公司及其债务问题进行了专项治理，对于有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定起到了积极的推动作用，效果显著。但对于政府融资平台，特别是地方政府性债务中存在的问题，仅靠一、二次专项治理还远远不够，长远来看，必须通过制度性管理严加规范，建立和完善地方政府性债务管理制度。为此，民建中央建议：

　　1、修订现行法律规定，逐步放开对地方政府发债的限制，引导地方政府进行多元化融资。一是我国现行的《预算法》、《税法》等部分条款已时过境迁，亟需进行修订，修订以后应当在加强中央政府监管的前提下，允许地方政府在预算内通过发行债券和向银行借款等方式适度负债。二是尽快将建立规范化和市场化的地方政府融资渠道问题提到重要议事日程上来，借鉴发达国家经验，引导地方政府通过市政债券、产业投资基金、信托计划、BT(建设-移交)或BOT模式(建设-经营-转让)、PE(私募股权投资)介入等方式进行多元化融资。在科学界定地方政府事权和财权的基础上，既约束其投资冲动和融资偏好，也引导其更好地承担起公共服务职能。

　　2、财政部会同有关部门在总结各地试点经验的基础上，制定和出台我国统一的地方政府性债务暂行管理办法。管理办法要对政府性债务及其运用范围，政府性债务计划的编制，政府性债务的审批、执行和统计，政府性债务的责任主体，政府性债务的预警和监督管理，以及相关行政责任等做出统一规定。通过管理办法的实施和执行，加强各地政府性债务管理，规范各级政府及其部门、单位举借和偿还政府性债务的行为，防范和化解财政金融风险。

　　3、研究建立地方政府性债务规模管理和偿债机制，将地方政府性债务收支纳入预算管理。举借政府性债务应当按照“收支平衡、适度负债、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。一是纳入预算内进行核算，严控规模，其规模应当与本地经济发展和政府可支配财力相适应；不得在预算外借款、拖欠、自行发行债券、签订回购协议，不得作为保证人，不得抵押或质押。二是建立政府偿债准备金和财政专项代偿资金托管账户，对贷款资金进行封闭运行，每年银行提供下一年需还款的资金量，借款企业提供相应数据，政府最终审核测算当年需要代偿的资金总量，纳入人大预算管理。地方政府性债务连同专项代偿资金托管情况要与财政预算收支一起，以法定程序进入每年的人大会议，接受人大代表的审查和审议。

　　4、建立信息管理系统、会计核算、金融统计、预警通报制度，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。各地应科学预算，编制好政府性债务收支计划和资产负债表，收支计划应包括举债、偿债和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举债和偿债情况，以及偿债的资金来源、逾期债务处理等内容。应科学制定预警指标标准，准确测算债务负担率、债务依存度和债务偿还率等指标，通过动态监控，做到项目平衡、土地平衡

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　　和资金平衡。地方政府性债务既包括向银行、外国政府和国际经济组织的借款所形成的债务，也包括通过预算内政府担保、承诺还款等融资形成的债务。对政府性债务实施全口径管理。

　　5、加强对地方政府性债务的审计监督。审计部门应将政府性债务的审计纳入本部门的重要工作范围和工作议程，审计进入常态化。对严重违反预算法、担保法和商业银行法等法律规定的，依法依规严肃处理，追究相关责任人的行政和刑事责任。审计部门会同银行监管部门对金融机构在政府性债务形成中存在的问题，督促其依据“风险控制”、“合规至上”的原则，“适度、适宜、适量”的参与有政府背景的融资活动，确保支持发展与风险控制有机统一。

　　对加强地方政府性债务管理的思考

　　近年来，各地政府通过各种手段大量融资，除采取银行贷款、发行债券外，还通过融资平台发行信托理财产品、采用BT或BOT模式等筹措建设资金，大力发展城市基础设施，较好地促进了当地经济的发展。但与此同时，随着政府负债规模的日益增大，政府债务管理中存在的问题也逐渐显现，值得我们引起重视。

　　一、政府债务管理存在的问题

　　1、政府债务缺乏统一规范的管理，举债主体多元化。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位甚至是融资平台公司，政府不仅已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利于对债务实施系统有效的管理和消化。尤其是地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷，“多头融资、多头授信”格局让银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。

　　2、地方政府性债务统计口径滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整。目前财政部对政府债务的统计仅仅是针对政府的直接债务和担保债务，对于BT或BOT融资并没有定义，也未将发行信托产品和债券单独列出，造成政府对总的债务规模不够清楚，无法进行有效的调控；也使得政府各部门或单位对债务各自为政，多头管理，从而形成各类债务管理上的不一致。如某省会城市，2008年本级6家单位或投融资平台公司债务亿元未纳入政府性债务报表反映，占该市本级政府性债务报表余额亿元的43%，其中：通过BT项目融资形成的债务高达亿元。

　　3、部分地方政府超过实际能力举债，政府面临较大还款压力。一些政府没有根据地方经济发展战略和财政承受能力来合理确定政府债务规模，盲目举债发展经济。随着偿还数额逐年上升，偿债资金难以保证，政府面临较大的还本付息压力，只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务。如2006年，某州人民政府和财政局向某商业银行作出了贷款37429万元的还本付息承诺。但受制于地方财力，无法在预算内安排还本付息支出，截至2009年3月，项目贷款利息6382万元全部由融资平台公司支付。又如，某市某区财政局承诺用预算资金偿还2007年和2008年的政府性债务40847万元，但由于不可预见的刚性支出增加等原因，财政用预算资金偿还贷款的承诺不能兑现，2年仅落实偿还资金16000万元，其余贷款本息24847万元只能通过与银行协商，采取“借新还旧”的方式偿还。

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　　二、政府性债务管理存在问题的原因分析

　　1、相关法律滞后于经济发展要求。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人”。从法律层面上看，地方政府并没有举债权。但从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，特别是中西部地区的经济发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象。法律不赋予地方政府举债权，对地方政府性债务的监管就不可能合法的提上议事日程，从根本上削弱了加强地方政府性债务管理的基础。

　　2、受组织机构、人员编制的限制，难以有效开展对政府性债务的管理。目前大部分地方政府都没有确定专门对地方政府性债务进行管理的组织机构和人员，财政部门除了完成政府性债务的一般统计工作外，难以对政府性债务实施有效管理。如某省政府于2008年下发了《关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知》，明确设立具体的政府性债务风险评价标准，建立政府性债务报告制度和债务风险评价预警系统，建立健全政府性债务账簿等，但由于工作落实不到具体的实施主体，相对于地方政府性债务的快速增长、举债主体和举债方式多元化的发展趋势，债务管理工作推进缓慢。

　　3、尚未建立债务会计核算制度，地方性政府债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障。目前地方政府性债务情况主要通过统计报表的方式反映，尚未建立反映债务来源、变动、偿还等具体情况的会计核算制度，没有生成报表的基础数据支撑，难以保证政府性债务的真实、完整和准确，加大了债务管理的难度。如2008年某省财政厅委托中介对全省截至2007年12月31日的政府性债务情况进行了全面核实，但债务会计核算制度的缺失导致此后的债务变化情况无法进行掌握，核查结果无法加以利用。

　　4、尚未建立科学合理的债务评价体系和预警机制。当前各级政府内部管理、外部监管地方政府性债务通用的指标是根据债务余额、还本付息支出、当年举借债务、GDP、一般预算收入、一般预算支出、可用财力等数据测算的债务负担率、债务依存度、偿债率、债务率等指标，并借鉴国际通用的参考警戒线。上述静态指标没有考虑到地方政府财政收入能力、政府掌控资源的变现价值等情况，难以全面、客观的评价我国地方政府的举债能力和债务风险，也就无法建立起科学合理的债务预警机制。目前县级政府性债务的上述指标都比省级和市级乐观，但往往县级债务形势更为严峻，逾期债务和借新还旧等问题非常突出。如按当年还本付息额与地方可支配财力测算的偿债率，某经济欠发达州2008年为18%，低于20%的警戒线，但当地财政是典型的“吃饭财政”，无法在预算内安排还本付息支出，州人民政府、州财政局向银行作出的还本付息承诺无法兑现，项目贷款利息全部由融资平台公司支付；省本级的偿债率高达73%，远远超过了警戒线，但由于有高校等资产变卖收入，反而能满足还本付息的需要。

　　5、不合理的业绩考核助长了盲目举债。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展。同时，受前任借后任还等一些旧行政观念的影响，也一定程度上增加了政府的债务规模。这些透支财力的行为，较少考虑偿债能力，使得政府性债务不断攀升，导致财政风险积聚和集中，在一定程度上透支政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

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　　如某地方政府与银行签订了《低风险财政垫付性中长期贷款管理协议书》，获得项目贷款近4亿元用于高稳产农田、青稞生产基地等农业建设项目。在实际建设中，政府将贷款中的86%用于机场扩建、滑雪场等基础设施项目建设，以更快的提升城市形象，拉动经济增长。

　　三、对加强政府性债务管理的建议

　　1、考虑修改完善相关法律规定，赋予地方政府一定的举债权。现行的法律不允许地方政府直接融资，使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题，由此产生了一系列的问题。我们认为，与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在，缺乏有效的监督，不如正视地方政府的举债行为，完善相关法律规定，改一味禁止为加强管理，“开前门，堵后门”，赋予地方政府必要的直接融资权，保证地方政府直接融资在法律规范的基础上有序进行，促进地方经济的可持续发展。

　　2、政府各级地方政府要增强对政府债务的风险意识，从思想上高度重视政府债务管理。政府及部门要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，从全局、长远、战略的高度，通盘研究发展的要求与可能，合理确定政府负债规模。一是根据经济发展状况、财政收支形势、政府债务的状况，加强对与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债中长期发展规划的研究，控制债务总规模；二是对各类债务要进行充分的事前科学论证。建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，避免举债的盲目性和随意性；三是制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。

　　3、明确赋予财政部门管理职能，切实加强政府性债务的归口管理。要进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，禁止政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。配备专门的机构和管理人员，制定政府性债务会计核算制度，研究科学的债务风险评价指标，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测，夯实债务管理基础。

　　4、严格举借程序，设立相应的偿债准备金。举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报同级人民政府审定，债务数额较大的举债项目要报请同级人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，各级政府要设立相应的偿债准备金。一是对财政直接负债，财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；二是对其他负债，可以考虑在相关部门的专项支出中，按一定的标准落实好偿债准备金。

　　关于加强我省地方政府债务管理的意见

　　近年来，在省委、省政府的正确领导下，我省各级地方政府深入贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会和胡锦涛总书记视察广东重要讲话精神，认真落实省委九届六次全会精神和省政府关于加快县域经济发展的决定，全省经济社会保持快速协调健康

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　　发展。但由于历史、体制及政策调整等原因，我省的部分地区尤其是经济欠发达地区，政府债务负担沉重，债务的偿债率和逾期率高企，偿债压力巨大，严重的甚至已经影响到地方政权的正常运作。为加强我省各级地方政府债务管理，防止发生新的不合理债务，逐步消化旧债，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面，防范政府债务危机，确保我省经济社会继续保持快速协调健康发展，现提出如下意见：

　　一、建立健全地方政府债务管理机制，规范举债行为（一）高度重视政府债务管理工作，切实加强政府债务的管理。各级政府必须充分认识现阶段加强政府债务管理工作的重要性和紧迫性，切实加强对政府债务管理工作的领导。按照统一领导、分级管理的原则，落实政府债务管理责任制，将政府债务管理工作纳入领导干部经济责任审计范围，并将审计结果实行内部通报。要明确政府债务管理部门，对本级政府债务进行统一管理，进一步完善制度、理顺关系、明确分工、落实责任，充分发挥政府债务管理部门对政府债务的管理、监控和预警作用。（二）统一政府债务举借程序，规范政府举债行为。对拟举借或担保借入债务的单位，应按有关规定向政府债务管理部门提出申请，政府债务管理部门或财政部门审核后报同级人民政府审定。各级地方政府向外国政府或国际经济组织借款，还须报省世界银行贷款管理办公室批准。镇（乡）政府举借债务应报上级政府债务管理部门和财政部门审核后，报县（市、区）人民政府审定。需上级政府或者上级财政部门转贷的债务，必须将本级人民政府出具的还款承诺文件报上级财政部门。举借债务必须严格遵守国家法律、法规及其他相关规定，政府不得对《担保法》规定之外的贷款或其他债务承担担保责任。以地方财政作担保的举债，必须符合《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金〔2005〕7号）的有关规定。数额较大的合法举债，应纳入向本级人大及其常委会报告工作的事项范围。（三）建立和完善偿债机制，明确偿债责任。各级地方政府要增强信用意识，切实履行债务人的责任，维护政府的信誉和形象。应通过建立借用还相统一、责权利相结合的偿债机制，按照“谁借债、谁受益、谁偿还，谁承担风险”的原则，区别轻重缓急，制定年度偿债计划，确保按时归还债务。各地要根据当地的政府债务规模，建

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　　立相应的政府偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面作出明确规定，确保专款专用。偿债准备金由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算。用财政性资金偿还政府债务必须符合《预算法》等法律法规的规定。

　　二、严格控制债务规模，防范债务风险（一）严格控制债务规模，防止发生新的不合理债务。各地要增强风险防范意识，政府债务规模应与本地区国民经济发展和财力状况相适应，年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的市县，除国家和省政府另有规定外，不得再直接或变相举债或担保。政府债务的结构要力求科学合理，使用要符合公共财政发展的要求，注重社会效益，不得用于经常性支出。省直各部门在出台各项政策措施时，不得向市县提出新的升级、达标或配套要求；对市县政府提出发展经济或各种社会事业等政策要求而涉及政府债务的事项，要先征求省级财政部门意见，不能以各种办公协调会议决定的形式确定。（二）逐步建立政府债务报告制度和风险评价预警体系，防范政府债务风险。各级政府应结合本地财政收支状况、服务水平、社会经济和人口变动等因素，参考国际通行做法，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，逐步建立政府债务报告制度和债务风险评价预警体系。要认真做好地方政府债务的统计分析工作，对政府债务的规模、构成、债务产生的原因、发展趋势等，进行综合评价，衡量总量风险和结构风险，及时预测和防范政府债务风险。要加强组织协调和沟通，特别是与金融监管部门的信息传递和协作配合。（三）健全政府债务监管机制，严厉打击涉及政府债务的违法违纪行为。要从政府监管，项目单位自律，审计、纪检和监察等部门定期或不定期检查，以及实行绩效评价制度等方面着手，制定具体措施和办法，切实健全监督约束机制。对债务的使用过程和结果应实行绩效评价，并将评估结果及时反馈到相关部门，为政策调整或采取风险防范措施提供重要依据；对故意隐瞒或没有如实统计、报告政府债务情况的，要追究单位领导的责任；对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府债务资金、截

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　　留或挪用政府债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、逃避政府债务、造成政府财政性资金损失等违法违纪行为，要严肃追究相关单位及责任人的经济责任和行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。上级政府要加强对下级政府债务管理工作的指导，建立必要的风险提醒和报告制度，严格实施事前、事中和事后监督；对下级政府出现的政府债务危机应适当救助，并对其政府行为、财政管理等方面采取必要的限制。

　　三、切实采取有效措施，逐步消化历史债务各级地方政府要集中力量和时间，对现有债务进行清理和分类汇总，明确界定目前必须由政府负担的债务，根据轻重缓急，制定切实可行的偿债计划，逐步消化现有历史债务。（一）对政府或政府有关部门为企业或法人组织提供担保的或有债务，要按照《担保法》的有关规定，分清有效担保和无效担保责任，对超时效的担保和《担保法》规定之外的贷款或其他债务，要及时清理，免除担保责任。（二）对因金融风险和企业行为转嫁的政府债务，各地要加大地方政府债权的追收力度。通过运用法律、经济、行政等手段，追收债务，盘活资产。要加大对有问题的地方中小金融机构和农金会的处置力度，促使其尽快退出市场。对追收回来的资产特别是变现资金，要加强管理，减轻财政负担。（三）对因基础设施和公益性项目建设，以及政策性因素影响形成的、难以靠项目本身偿还的债务，如国债转贷资金、世行、亚行及其他国际金融组织贷款等形成的呆帐，农村税费改革后原用于普及九年义务教育的债务余额全部转由地方政府负担等，各级政府要通过发展地方经济，增加财政收入，提高政府的偿债能力；要以公共财政为导向，积极推进国库集中支付、部门预算、政府采购等各项制度改革，进一步规范管理，节约支出，在保吃饭、保改革、保稳定的前提下，把能压支的项目尽可能压下来，集中财力偿还债务。（四）统筹安排偿债准备金，为偿还债务提供资金保障。现阶段，偿债准备金应是偿还政府债务的主要资金来源。各地要积极筹集资金，不断壮大偿债准备金规模，

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　　保证债务偿还的资金需要。资金来源可通过如下渠道筹集：一是每年有计划地从预算内外收入中安排一定比例的资金；二是原已按省政府有关规定建立的防范化解金融风险准备金、已取消但尚未纳入预算管理的财政周转金、政府及其所属部门的专项基金、有偿资金等应全部纳入偿债准备金管理；三是在偿债高峰期，可考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

　　（五）适当延长粤东、粤西、粤北各市县及恩平市的中央专项再贷款归还期限。中央专项再贷款的归还期限，在2008年基础上再顺延4年，利息分2年归还。即2005-2008年，各市县按原定还款额减半归还，还款期限延至2012年，应还利息在2012-2013年归还。对因延长中央专项再贷款余额归还期限而每年相应增加的可用财力，各市县要按不低于40%的比例专项用于消化农村政府债务，重点解决农村义务教育负债。

　　地方政府债务规模惊人据估算已达财政收入3倍

　　2009年下半年以来，政府融资平台和地方债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从去年10月以来，这一问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部

　　门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。地方政府债务问题被再次提及，事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长方式过程中显得尤为重要。国家行政学院教授时红秀为此撰写文章，就地方政府债务的规模、种类、风险、成因

　　和出路等问题进行深入探讨，本报今日起将连续刊登这组文章。地方政府债务规模有多大？

　　跟以往相同，如今的“政府融资平台”究竟有多少，全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大，从公开资料看，仍然缺乏准数。不过披露出来的数据却一个比一个大：如较早的，截止到2009年5月末的统计数据显示，全国政府融资平台有3800多家，其中70％以上为县区级政府的平台公司。它们的负债总额由2008年初的1．7万亿元，在不到一年半时间里升至5．26万亿元，其中85％来自银行贷款。之后，银监会一份资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，其中县级政府平台公司4907家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达8．8万亿元，贷款余额超过5．56万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。再后来，媒体引用较多的数据是：

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　　1根据财政部财科所估算，2007年末地方政府债务约4万亿元，其中融资平台债务约1万亿元；22009年5月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；3据估算，2009年末地方政府债务规

　　模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1．75万亿元，当年新增约1．04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。要监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。6月23日，全国人大财经委向全国人大常委会报告2009年中央决算审查结果时提出：要严格政府债务管理，科学界定政府债务口径，核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。问题是，地方政府债务数据，自产生以来就一直缺乏统一和公开的数据。其中一个原因是分类和认定缺乏明确的规则。财政部曾经比照世界银行的一个分类方法下发了统计方法，即将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，然后依照一定的折算率计算出债务总规模。这在技术上并不难。问题是，对于地方政府来说，未经上级批准或授权的负债，实在是“偷来的锣鼓——不敢敲”。我国《预算法》第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。”《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这就是说，地方政府在进行债务统计、汇总、上报时，必然顾及“违法嫌疑”。在上下级政府基于信息不对称的博

　　弈中，地方债务问题没理由不成为其中重要的项目。地方政府债务种类有多少？

　　世上恐怕没有不缺钱的政府。无论经济怎么增长，无论财政收入增长速度高于GDP增长速度持续多少年，中国各级地方政府关于“缺乏稳定收入”或“财政转移支付不足”的呼声总是一直很高，而且越来越高。上世纪90年代以来的公共财政建设，使地方政府创设预算外收入的机会日益减少。地方政府的生财之道，则主要围绕三个方面：一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权；

　　二是通过举债等各种金融运作，扩大本级政府可支配资金；三是设法争取更多的上级转移支付。

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　　“青羊模式”。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992年至2001年的10年间，违规发行地方政府债券3．75亿元。由于明显违反法律法规，这种政府融资办法，

　　靠的是侥幸不被查处，因此并不流行。“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，开始在上海证券交易所公开发售，首次筹资3亿元。当年7月10日，市人大批准市政府议案，同意利用“鞍山信托”筹集城市基础设施建设资金，并将还款资金纳入同期年度的财政预算。这种利用控股上市公司在证券市场上为政府建设项目进行债务融资的方式，第一需要有自己控股的上市企业；第二需要通过证券监管机构的一系列审批程序；第三还要担负证券市场的各种披露义务。

　　鉴于严格的行政审批限制和市场披露义务，这种模式也不很流行。“银政合作”与“打捆贷款”。地方政府绕开各种限制进行大规模“合法的”市场化融资，算起来应该始于1998年的财政刺激计划。当时为应对亚洲金融危机，政府投资大举扩张。为解决地方政府土地储备中心的资金问题，一些地方将不能贷款的事业单位进行公司制转制。然后，金融机构出面与政府合作，有的直接对这些企业授信，有的直接对政府授信。2002年11月，安徽省政府与国开行签署“打捆贷款”协议，定期获数百亿贷款，省级银政合作模式。随后其他国有大型商业银行也多有效仿。这种大型国有银行以其长期大额贷款，支持地方政府基础设施建设的投融资模式，即用土地收益、其他收益及财政资金作为偿贷保证形成的投融资体系，为一度流行全国的“银政合作”与“打捆贷款”。到2006年，这种做法被监管部门叫停。当时，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发布通知规定，金融机构要

　　立即停止一切对政府的“打捆贷款”和授信活动。地方融资平台。当前关于地方政府债务融资问题，时常使用的一个专有名词即“地方政府投融资平台”。地方政府融资平台公司——按照国务院文件的定义——是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这样的企业，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。它们名称不一，但都是经由当地政

　　府划拨土地、股权等资产，“包装”打扮而成立，在资产和现金流上达到融资标准。政府融资平台，较为知名的当属重庆的八大家国有投资公司。从2002年底开始，重庆市通过国债、土地、存量资产注入及税收返还等方式，在一年内组建了重庆地产集团、水务集团等八大政府建设性投资集团俗称“八大投”的12个融资平台，净资产为1390亿元，这些公司成立后开始向银行大量借贷。八大国有投资公司，这些由地方政府控股不同行业企业进行运营的模式，犹如上海市政府控股市属企业进

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　　行城建开发和商行运营一样。但不同之处在于，重庆市的这些融资平台的资本金，基本上来自国家开发银行提供的软贷款。也就是说，重庆的“八大投”融资模式，基本上是靠长期开发贷款为“自有资本金”，然后进行普通融资。重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，打造此类投融资平台。组

　　建地方融资平台的各级政府从省级到地县市，甚至到了乡镇一级政府。需要是发明之母，地方政府绕开法律“障碍”进行债务融资的花样越发翻新起来。典型的如：——“银信政”合作。即银行、信托、政府三方合作融资：银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托”理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（“昆土投”）的增资扩股，期限两年。期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆土投”股权，如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购。这部分资金将纳入当年财政预算安排并提请人大审议。昆明首发后，“银信政”合作模式迅速复制。2009年1月至5月，

　　规模已超过1000亿元，所筹资金多数被用作项目资本金。——“城投债”兴起。城投债，又称“准市政债”，它是城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。由此，城投债的偿付能力多与当地政府的财政状况密切相关。城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年—1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一只城投债，规模为5亿元。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。但安徽省的发行数量，则还在浙江、江苏之后。在地方政府的大量举债需求之下，2009年“城投债”规模迅速膨胀——2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，而在2009年的前8个月，“城

　　投债”共计发放了64只，融资845．5亿元。——平台公司直接贷款。2009年初，面对全球经济衰退的严重形势，中国提出“保八”增长目标，随后出台两年4万亿经济刺激计划。央行和银监会也在2009年3月联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此文一出，地方政府长期以来几乎永无止境的资金需求终于有机会得到满足；国有银行体系在各地的分支机构，在“尽职免责”的授意下，

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　　自从上市改制以来，终于再次迎来了大规模放贷的热潮。各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长。不仅是在传统的交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域，各级政府成立了融资平台，有的还发展到第三产业，如文化等领域。长期以来，在“严把信贷和土地两个闸门”的宏观调控政策下被抑制的地方投资，终于迎来了一场空前的盛宴。与前面所提到的羞答答的市政债券、打捆贷款、银信政合作和城投债相比，银行借贷资金在各级政府体系与国有银行体系之间，形成一个特有管道。一方急于放贷，一方急着搞

　　项目，顿时交投两旺，场面盛大。

　　数万亿地方债风险是否可控？专家称不会引发危机

　　地方政府债务到底有多大规模？众说纷纭，预估的数字也持续走高。上周公布的审计报告揭示，截至2009年底，审计的18个省、16个市和36个县本级地区政府性债务余额合计万亿元，揭开谜局一角。巨额地方债如何形成的？是否会引发中国式债务危机？该如何防范和治理？中国社会科学院财贸所研究员、

　　博士生导师、财政研究室主任杨志勇教授接受本报记者采访，对此进行了解读。地方债总额难确定

　　地方债总规模预估差别很大，不好确定，“体制内”债务规模都很小，“预算外”债务形式繁多。新京报：对于地方政府债务总的规模，学界说法不一，7万亿元、10万亿元、甚至12万亿元、13万亿元均有，这次审计署审查18个省，得出万亿元，以此估计全国规模为多少？杨志勇：现在对于地方政府债务总的规模大小，各界给出的预估大大小小差别很大，而且也不好

　　确定。地方债务可简单区分为“体制内”和“预算外”。中国现行预算法不允许地方财政出现赤字。所谓体制内，包括1998年，曾为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过中央财政发行长期建设国债转贷地方使用；另外就是本次金融危机爆发后，2009年和今年，由中央为地方连续两年代发地方债，共计4000亿元。此外还有一些是国际金融组织的贷款，如世界银行等。这些都是“体制内”的债务，规模都很小，都不成问

　　题。真正有问题的，是那些为规避预算法的规定，在地方政府融资平台上的债务问题，其形式繁多，

　　以企业债券、银行贷款、中期票据等形式存在。2009年，为了配合积极财政政策的贯彻落实，一些地方融资平台建设可谓高歌猛进。中国银监会主席刘明康表示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为万亿元，同比增长%。平台贷款余额，远非一年2000亿元的地方债所能比拟，也超过了2009年末亿元的中央财政国债余额。

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　　去年新增债务居多从地方融资平台的债务来说，通过银监会数据的倒推，应该是去年新增的数量更多，历史的包袱

　　相对较小。新京报：本次审计报告称，万亿元债务中，2009年以前形成的债务余额为万亿元，占%；当年新

　　增万亿元，占%。地方债形成的原因是什么？杨志勇：早在上个世纪末，中国地方财政问题就已广受关注，当时的焦点是县乡财政困难。这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的种种地方债。在财政体制没有根本性改变的情况下，中国又遭遇国际金融危机的冲击。中央政府出台了一系列经济扩张性政策。特别是4万亿元投资计划，需要地方政府配套资金。财力相对不足的地方政府配套提供

　　资金难度很大。新京报：历史遗留和新增部分，哪部分规模更大？2009年当年新增债务比较大，是什么原因？杨志勇：从地方融资平台的债务来说，通过银监会数据的倒推，应该是去年新增的数量更多，历史的包袱相对较小。审计报告说，新增的债务只有一部分是用于“配套”的。(审计署报告中称，在2009新增债务中，仅有%用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。)其中重要的部分，是一些原来“没法上”、不合规的项目，都借机开工生产。银监会去年曾专门发文，要求银行支持地方融资平台的建设，说明当时的“度”是比较松的。但是后来从规模来

　　看，超过预期。风险主要是地方融资

　　中国地方债务风险如果处理好，尚不足以构成债务危机。数万亿债务并不都需要地方政府来偿还。新京报：审计发现，有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，

　　最高的达%。是否应该对地方政府高负债率担心？杨志勇：后金融危机时代，欧洲国家主权债务危机、美国各州债务危机等，都在吞噬着反危机的成果，增添了经济“二次探底”的风险。中国地方债务风险同样严重，但如果处理好，在中国也不是问题，

　　尚不足以构成债务危机。就“体制内”的地方债来说，2009年和2010年每年2000亿元的地方债，分配标准主要考虑地方配

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　　套资金的需要，而较少考虑地方偿债能力。这样，局部偿债能力差的地方，特别是西部地区，未来偿债压力可能更大。但从总体上看，一年代发2000亿元的地方债，与数万亿元的财政收入相比，无论如何，都不足以带来全国性的地方债务危机。此问题很容易通过中央和地方政府间财力格局的调整得到解决，可能

　　中央要给地方增加转移支付。当前中国地方债的风险，主要是绕过“预算法”的地方融资平台贷款。新京报：银监会的数据称，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为万亿元。杨志勇：地方政府融资平台上的债务，要区分是不是都要地方政府最后来承担。有些债务到后来，地方政府是不需要承担责任的，因为这些平台都是地方政府操纵成立的各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体，以企业的名义而运行的，有些项目自身就有偿还能力，比如高速公路、允许它收费自身有经营性收益。当然，一些像以地方政府大楼进行抵押的，这些肯定需要地方政府来承担的，是

　　有问题的。有可能成为地方政府债务的，是那些把钱投给教育、卫生、公共服务方面，这部分没有收益或收

　　益很少，可能最终成为地方政府的负担。所以说现在说的几万亿、甚至十几万亿的债务，并不都需要地方政府来偿还。

　　当前债务不会引发危机以现有地方债的规模，不会出现中国资不抵债的情况，但是不等于未来高枕无忧。新京报：当前有担心，地方没有还款能力的时候，可能最终只能通过中央对地方的转移支付来解

　　决，让国家来买单，可能导致什么样的风险？杨志勇：所以首先必须减少这种软预算约束，(目前是)地方花钱花没了就向中央要，要对财政体制进行全方位的彻底改革。其次债务危机出现的可能性不大，即使是用最高的地方债务的估计，用十几万亿的规模来计算，考虑到中国政府所拥有的数量庞大的国有企业、国有土地、国有资源，从总量上看，

　　当前的地方融资平台贷款不足以导致地方债危机。讨论债务风险，只讨论负债是不足以充分反映财政风险的，还要探讨与之密切相关的资产问题。破产是资不抵债，现在讨论的很多都是局限于债，直接的债务、间接的债务，但是没有讨论到底有多少资

　　产，资产和负债一起讨论才有意义。以现有地方债的规模，不会出现资不抵债的情况，但是不等于未来高枕无忧。如果机制没有很好的解决，地方仍有融资的需要，不加以积极引导，最终债务风险还会以其他种种形式暴露出来。

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　　财政体制调整时机已到1994年的分税制财政体制意义重大，现在已经过去了16年，到了再调整的时候。

　　新京报：应该怎样治理当前现有的地方政府融资平台上的债务？杨志勇：地方融资平台贷款存量，亟待进行分类管理。最为重要的是，解决好贷款资金偿还的来源问题。特别是区分哪些项目可能直接成为财政负担，哪些项目可以通过平台直接偿还，以准确掌握地方政府真正的债务负担信息，做到未雨绸缪。新的融资平台建设应提高门槛，需要财政资金偿还的，应作为

　　地方政府预算的补充信息列入，以提高贷款的透明度。新京报：你认为财政体制需要怎样的改革？

　　杨志勇：1994年的分税制财政体制意义重大，当时进行改革是因为中央的财力太缺乏了，现在已经过去了16年，到了再调整的时候。

　　全面改革分税制财政体制，需要根据财力、财权与事权相匹配的原则，充分发挥中央和地方两个积极性对策。包括事权和财政支出责任的划分需要进一步细化，财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足问题；财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题。过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的

　　进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况。此外，体制改革还包括重构财政转移支付制度等。背景国务院要求清理融资平台债务

　　地方政府融资平台是指地方政府发起设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资目的。

　　国务院6月10日下发关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，要求清理融资平台债务。通知指出，举债融资发挥了积极作用，但融资平台公司举债融资规模迅速膨胀；违规或变相提供担

　　保，偿债风险日益加大。此次债务清理范围包括融资平台公司直接借入拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。此次地方政府融资平台也将被清理。通知指出，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，

　　对公司做出处理。

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　　遏制“投资饥渴”化解地方债务危机

　　“投资饥渴症”治愈不了，经济的大起大落就难以避免，地方政府债务的风险就会像“定时炸弹”一样随时引爆

　　2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模迅速扩张。到2009年末，各级政府融资平台达到8200个，贷款余额万亿元，同比增长%，占一般贷款余额的%；全年新增贷款万亿元，占全部新增一般贷款的%。令人匪夷所思的是，即使在今年一季度，大量平台贷款仍在继续投放：今年一季度的银

　　行新增贷款中，有40%流向地方政府融资平台。然而，与地方政府的庞大债务相比，其还款能力却令人担忧。由于一些地方（特别是县级以下政府）融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给这些地方的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行埋单。事实上，地方政府的财政状况长期以来都难言乐观。据估计，有的地方的区县政府债务，

　　仅一年的利息就达到了当年政府财政收入的三分之一。土地是地方财政收入的重要来源。2009年全国土地出让收入约达14239亿元，一些城市年土地出让收益占到了财政收入的五六成之多。然而，近期一连串严厉的房地产调控政策，使得地方政府利用卖地

　　获取高收入的想法很可能化为泡影。在“预算软约束”和“唯GDP论”思维主导的情况下，地方政府的投资冲动历来都很强烈，“投资饥渴症”十分严重。虽然我国陆续出台了一系列投资管理的条例规定，但相互之间并不配套，这使得改革效果很不明显。地方的投资规模、投资结构、投资效益一直难以得到有效控制和约束，投资结构不合理、低水平重复建设等现象层出不穷。而一旦发生债务危机，往往采取“大事化小、小事化了”的做法，通过各种途径冲销债务。有的地方为找钱使出了浑身解数，除政府性财政资金和银行贷款外，还通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场化办法来解决。更有些地方政府将目光瞄向了民间资本，甚至不惜举高利贷来缓解融资和还款困难。因此，在地方债务日渐沉重而还款能力尚有悬疑的情况下，尽管中国银行业目前总资产接近80万亿，但地方融资平台贷款超过7万亿元，其潜在的风险一旦爆发，将是中国银行业不能承

　　受之痛。2009年底，监管部门开始警示地方融资平台贷款的风险。今年银监会第一次经济金融形势通报会上，银监会主席刘明康特别强调，要全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查，切实防范大额集中度风险。5月26日召开的国务院常务会议又提出了加强对融资平台公司管理的四项措施。此外，

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　　为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当长时间，资金成本将继续保持低水平。不过，这可能会带来过剩产能的继续累积及资产价格的继续爬升，成为影响宏观

　　经济运行的又一大风险。从根本上来讲，要防止欧式债务危机在中国重演，遏制地方政府的“投资饥渴症”势在必行。一方面，通过严格执行预算法对政府的投融资行为进行法律上的规范；另一方面，必须改变过去的政绩考核标准，从数量考核转为质量和效益考核，强化决策者的效益观念和责任感。当然，更重要的还是要加快经济发展方式的转变，尽快从投资驱动型发展方式向消费驱动型发展方式转变。否则，“投资饥渴症”治愈不了，

　　经济的大起大落就难以避免。

　　地方融资平台2012年或迎还款高峰县政府压力大

　　首席经济学家连平30日表示，地方融资平台风险总体可控，但2012年地方融资平台贷款将迎来到期还款高峰，届时县级政府融资平台可能面临较大的还款压力。

　　连平表示，截至今年上半年，全国商业银行发放地方融资平台贷款余额约7．66万亿元，其中，20％－30％的

　　贷款第一还款来源均有保障，风险较小；还有约50％的贷款第一还款来源不足，要依靠政府财政补贴；还有一部分地方融资平台贷款操作不够规范，但也不等同于不良资产。“不过，总体而言，地方融资平台

　　短期爆发系统性风险的可能性较小。”连平说。连平认为，由于我国地方政府举债方式有限，很多大型基础设施建设及开发项目必须通过地方融资平台。我国地方债务占ＧＤＰ的比重略高于20％，加上中央政府举债和外债，我国政府债余额占当年Ｇ

　　ＤＰ的比重约为47％。而按照国际标准，这一比重控制在60％以下即比较安全。但他同时警告说，地方融资平台潜在风险必须要关注。由于很多基建项目中长期贷款在3年左右，2012年将迎来地方融资平台还款高峰期。按照当前的贷款规模测算，今年全年地方政府还本付息总额约1．3万亿元，而2012年还本付息总额要接近2．7万亿元，届时可能有部分地方政府面临较大的财政支付压力，

　　尤其是县级政府融资平台

　　县级地方融资平台或遭“灭顶”之灾

　　清理融资平台“风声”此起彼伏，随之而来的便是各大商业银行的银根紧缩。

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　　近日，一份由财政部、发改委、央行、银监会发布的《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（下称《通知》），要求各地财政部门在10月31日前上报

　　地方融资平台公司债务清理核实情况。这是自今年6月份以来，国家针对融资平台出台的又一轮清理工作。全国总共有8000多家融资

　　平台，仅县级融资平台就有4907家。不过，一次又一次地方债务及政府融资平台贷款的清查“运动”，是否能还原地方政府融资平台贷款的真身？清理运动对哪类融资平台“杀伤力”最大？融资平台核心的风险到底是哪些？

　　清理“这份《通知》我们在不久前就知道了，国家之所以如此频繁地下发清理融资平台的相关政策，

　　目的是为了让地方融资平台慢下来。”河南焦作投资集团某负责人如此解读。河南焦作投资集团是河南省最大的融资平台，注册资本金近100亿元。

　　《通知》明确，清理核实的债务是指融资平台公司在今年6月30日前通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

　　另外，《通知》规定，7月1日(含7月1日)以后，地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施、不能带来经营性收入的基础设施等公益性资产，不得作

　　为资本注入融资平台公司。但《通知》并未指出7月1日前以上述形式作为资本注入的融资平台该如何处置。其实今年6月，国务院下发19号文(即《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)之后，市场就在等待更细致的操作细则出台，“新老划断、分类管理、区别对待”这一操作原则也需

　　要更准确情况摸底来支撑。“国家一次接着一次的清理启动，对融资平台的影响还是很大的，尤其是对县一级政府成立的融

　　资平台。”上述河南焦作投资集团负责人对记者说。“新老划断”的标志是6月之后，地方融资平台需要彻底“剥离”当地财政和人大为向银行贷款而出

　　具的担保函，而“剥离”担保函之后，融资平台便以土地向银行做抵押担保。在这位负责人看来，随着一次又一次关于融资平台政策的启动，银行也在加快收紧银根的速度，

　　此时，银行更看重抵押土地的“质量”。

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　　据了解，融资平台以土地做抵押时一般以6折抵押给银行。“一些欠发达地区，或者土地升值空间不大的地区，我们基本不再对其融资平台放贷。”某商业银

　　行一相关人士对记者表示。而这些地区多为二三线城市所辖的县一级政府。记者在采访中发现，河北省石家庄市某县级市便遭遇了这种尴尬。“银行已经收紧贷款，我们在项目的投入上也很谨慎，目前正在想其他的融资渠道。”河

　　北石家庄市某县级市的市长对记者说。乱象

　　事实上，县一级融资平台遇到的问题不仅融资难这一项，接下来，便是戛然而止的工程，随后便可能成为烂尾工程。

　　《中国经营报》记者在采访广东某县级市融资平台时了解到，这个县级市今年50%的基建项目都已经部分停工或者全部停工，因为在年初的清查中，该县的6个融资平台有3个是没有担保、没有抵押、没有自偿性现金流的项目。该县去年的GDP是30多亿元，财政收入（不包括土地收入）在2亿元左右。但调查显示，该县这6个融资平台去年的贷款总额就高达30亿元。贷款的金融机构包括四大国有银行、国开行以及农信社。其中三个融资平台已经划拨土地作为抵押物，这三个融资平台融资所得分别投入道路、

　　开发区开发等，前5年只支付利息，第6年开始到15年再分期偿还本金利息。另据记者了解，3个没有抵押物的项目，原本县政府是许诺注入土地的，但到现在为止这一许诺并没有兑现。县土地部门给出的答复是，抵押的土地涉及拆迁、农地转移等问题，等相关手续报批完成即可注入。但记者实地了解后发现，所谓的抵押土地部分是农民的宅基地，部分是农地。转变土地使用性质会触及政策红线，非常困难。之所以出现这种情况，是该县根本没有价值30亿元的土地储备，因此被迫

　　用一些农地制造账面抵押。“这些情况我们已经写成报告转交银监会。关于当地停工的基建项目则只能在所有融资平台问题解决后，再由当地政府与相关部门处理。我个人认为烂尾工程会越来越多。”一商业银行信贷员告诉本报

　　记者。此次县级融资平台之所以受冲击最大，与其土地价值及财政收入密切相关。高华证券分析师徐然，曾研究了发达区域与欠发达区域融资平台的风险差别。他研究的对象分别是顺德、肇庆、肇庆高新区。前

　　者仅靠财政增长即可保持风险可控，而后两者则更为依赖土地价值。

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　　其研究报告显示：顺德区隶属佛山市，经济较发达。调研数据显示，2009年顺德GDP同比增长14%至1710亿元，税收89亿元（剔除土地出让收入和转移支付），土地出让收入为74亿元。2009年，当地融资平台获得了200亿元左右的银行贷款，利率较贷款基准利率低10%。前8年只需支付利息，第9~18

　　年偿还本金和利息。“其实，融资平台的风险核心便是土地的增值空间，地方政府依然是靠卖地为生的，有土地储备，房价高的地区存在的风险就少，反之就大一些。”上述河北县级市市长表示：“大多地方融资平台的本质就

　　是为政府借钱，政府可偿还的只有土地。”对策

　　上有政策，下有对策。一系列的清理措施似乎掐住了融资平台的七寸，尤其是县一级组建的融资平台。

　　“银行不放贷了，投入的项目又不能断，目前我们正在积极引进战略投资者，向社会寻求融资渠道。”上述河南焦作融资平台人士说，“融资平台是绝对的国有控股，引入战略投资者还是在三级公司里操

　　作。”据其介绍，这些社会资本来自于各行各业，主要看中的是地方融资平台掌握的资源，而地方融资平台多为地方一二把手亲自组建领导，合作的方式多为以项目为单元进行股份合作。

　　另外，除了寻求社会资本融资外，一些地方融资平台也在酝酿转型投资集团申请发债。但企业债的审批和发行目前还处于暂停阶段。有地方融资平台公司形容国家发改委“门槛”太高，

　　审批太难。据说在发改委排了一两百个申请。而对于县一级融资平台来说，寻求社会融资和企业发债都是可遇不可求的，在记者看来，尚处在依靠政府给项目的融资平台，70%以上的资产还依靠地方政府行政划入，走向公司化经营距离还远。《通知》要求平台公司经营收入70%以上来自当地政府的，不得对其他企业发债提供担保。不过，《通知》特别提到，对于发债资金用于节能减排、环境保护、生态治理、保障性住房建设、城市轨道交通建设、新疆和藏区发展和建设、重大自然灾害灾区重建项目建设等领域，可在同等条件下优

　　先获得核准。资料链接

　　地方融资平台债务有多少？截至今年6月末，地方融资平台贷款余额已达万亿元。

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　　地方土地财政收入有多少？2009年全国财政收入达到万亿元左右，其中“土地财政”贡献率达到23%。一些地方政府的土地收

　　入达到50%左右。

　　地方融资平台风险防范之道

　　2008年金融危机以来，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，信贷投放迅猛增长，地方政府投融资平台也成为活跃、最引人注目的融资主体，而其信贷行为所包含的政府显性或隐性担保也使地方融资平台的风险成为备受争议的焦点。近日，为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，财政部、发改委、央行、银监会近日拟联合发文，就地方政府融资平台公司清理出台更具操作性的文件。地方融资平台如雨后春笋般出现，究竟是一种乱象还是一种创新？应如何

　　防范其风险？各界意见不一。为此，本报本期采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希，中国金融40人论坛成员、首席经济学家连平，中央财经大学业研究中心主任郭田勇，是为21世纪北京圆桌第263期。（周慧兰）

　　地方融资平台风险度分析《21世纪》：近日，财政部、发改委、央行、银监会拟联合发文，就地方政府融资平台公司清理，

　　出台更具操作性的文件，您如何评价当前地方融资平台的风险状况？郭田勇：地方政府融资平台的风险主要在地市级以下，银监会统计全国总共有8000多家地方政府融资平台，共从银行贷款万亿左右。同时，地方政府融资平台还发行平台债和银行理财产品等，这部分

　　的量也非常大。所以，总融资量要比万亿大得多。最近几个月，监管机构一直在对融资平台的风险进行排查，其中一项重要的工作是“解包还原”。地方政府的融资平台，一般成立一个公司，下面投几个项目，以公司的名义把钱从银行里贷出来，然后在项目之间进行分配。这就造成财务状况不透明，存在潜在风险，现在监管机构要弄清每个项目的具体情况，评估子项目的风险，这就是解包还原。现在根据监管部门的数据，地方融资平台贷款风险高的大概占总额

　　的23%，未来可能形成不良贷款。刘尚希：政府预算包括四块：一般公共预算、基金预算、国有资本金预算和社会保障预算。现在大家所讨论的政府债务率究竟是和一个窄口径的政府收入比，还是和一个宽口径的政府收入比？从全国来看，这两个指标相差1/3，在地方接近50%。债务既有直接债务，也有或有债务，两者性质不同，不能混

　　为一谈。

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　　地方财政风险、地方债务风险，地方融资平台风险是三个层次的问题。判断地方投融资平台风险主要考虑三个因素：地方投融资平台的治理结构；风险内控机制；现有债务率的高低。若地方投融资平台的资产负债率较高，风险内控机制不健全，又没有良好的治理结构，政府和投融资平台之间没有防火墙，那么风险是比较大的，这种风险最后往往会转嫁给政府，变成政府的债务风险，进而演变为政府的财政风

　　险。投融资平台是按照企业化机制运作的，但其很多目标都是政府设定的。过去，政府靠财政拨款搞项目建设，现在拿不出那么多钱，自然要借助与资本市场相结合的方式来融资，这也是PPP（Public—Private—Partnership）模式在中国的一种具体体现，是将政府和市场力量相结合的一种方式。政府的力量在于做好规划、提出任务和明确要求，市场的力量在于市场化的运作机制来融资、使用、偿还，

　　并将风险控制置于整个过程之中，而不是事后的买单兜底。连平：当前地方融资平台系统性风险可控，短期内风险集中爆发的概率不大。从债务规模看，2009年，我国近万亿的地方融资平台贷款余额仅占当年GDP的21%，加上其它政府累积债务（大约万亿的国债余额和3868亿美元外债余额），合计相当于当年GDP的47%，债务率仍未达到国际普遍认可的标准；2010年债务率将明显上升，但离主要经济体普遍高企至80%以上的政府债务

　　水平还相差甚远。从偿债能力看，在城市化和人口红利支撑下，保守估计地方政府通过出让土地平均每年有万亿左右的收入。随着中国经济持续回升，包括地方税收收入和中央转移支付在内的可用收入将保持稳定增长，未来每年地方政府可用收入约为3万亿元，应该说偿本付息不至于酿成大问题。而且中国政府资产丰富，

　　除土地外，还有很多可变现的国有资产，这是西方国家所不具备的。最后，中国经济的稳定运行和良好前景有利于地方债务风险的逐步释放。尤其是房地产行业仍是我国的支柱行业，未来会有较好的发展空间；土地和房产的价格仍有可能稳步上升。未来各级地方政府仍

　　有一定的时间和空间来控制债务风险。从统计数据看，今年6月末地方政府融资平台贷款比去年底增加不多，增幅较小。但与平台贷款密切相关的中长期基础设施贷款上半年仍增长了1万亿；同时银信合作的理财产品项目中存在大量平台贷款的身影，不少银行将平台贷款项目移到了表外，因此，从表内表外看，今年上半年这些平台公司资金注

　　入并不少，当前应予以特别关注。公益性之争

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　　《21世纪》：《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，不得再继续通过融资平台公司融资。您如何看待?

　　刘尚希：文件中对公益性项目的界定在具体操作层面可能还存在很多边界问题。如公路，高速公路可以收费，三级公路却取消了收费，从性质上看，公路都具有公益性，是不是只有不让收费的公路才属于公益性项目了？公益性项目是否等同于绝对没有现金流？一般而言，高速公路的收费不是永久性的，很多高速公路在一定时期内是经营性的，但还清贷款后就不需要再收费了。所以，交通基础设施本身是公益性的，但在建设过程中可以允许它产生现金流，收费就是方式之一。所以，公益性项目和有没有现金流不

　　能划等号。那么，公益性项目是否一定要通过财政还款？如果有可能产生现金流，就不一定，也可采取多种创新方式还款。否则，规定公益性项目必须通过财政还款，以后不得再融资，就可能把一些可以创新的项目建设的路堵死了。实际上，我们只要确定项目对财政还款的依赖程度就够了，依赖性非常高的，就不能

　　再通过地方融资平台再融资，至于是不是属于公益性项目则无须界定。金融创新也包含融资创新，中国建了万公里的高速公路，位居世界第二。在过去相当长的一个时期，公路建设只能是政府拨款，但项目融资建设的创新打破传统的认识，故而才有今天的成就。所以，在控制风险时，不能一棍子打死，而要给创新留出空间。只有创新，才能从根本上化解风险，而同时又不妨

　　碍发展。

　　如何防范地方融资平台风险

　　《21世纪》：此次征求意见稿规定，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。那么，从银行角度看，应如何防

　　范地方融资平台的信贷风险？连平：各级地方政府借用各类融资平台大量举债，绝大多数信贷规模已远超平台自身经营收入承载的能力。许多地方融资平台财务信息缺乏透明度，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平；各地财政担保评估体系落后，法规不健全，监管不到位，也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障碍。这使得地方政府的财政风险很可能转换为银行体系的信贷风险。地方政府融资平台的贷款，通常在前三年项目建设期只需付息，建成后才开始还本，因此，到2012年，还本付息额将由2010年的万亿元大幅攀升至万亿元。由于今年的继续投放，2013年也应该特别关注。集中还本付息阶段到来，银行不

　　良资产可能会随之显著上升。

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　　在操作层面上，银行仍要高度重视风险防控。对存量贷款，需及时按相关政策进行风险排查，对于有风险隐患的资产要及时采取应对措施；对新增贷款发放，要遵循商业化和差异化原则，关注项目未来收益情况，尽量选择具备自偿能力的项目和短期授信。项目审查时，应严格按照商业银行信贷业务流程，对项目资本金出资能力进行客观评估，审慎评估第一还款来源的可靠性、充足性，第二还款来源的合法性、可实现性，加强贷后管理，进一步完善担保。必要时，监管机构可适当提高融资平台贷款的风险权重，严

　　格贷款质量分类。对于较弱的平台公司，银行可要求政府注入优质资产，予以重组。《21世纪》：清理地方融资平台，旨在防范未来可能出现的风险，那么对于历史贷款，应如何解决其可能出现的风险？对于已上马项目，融资平台清理之后的后续资金来源应如何解决？郭田勇：清理地方政府融资平台一定要新老划断。以前形成的问题，不能让银行来承担风险。风险较高的地方融资平台贷款，不等同于商业银行的正常贷款，这些项目本身商业化程度非常低，抵押物多为土地、办公楼和财政收入等，暂时不能变现。这部分贷款，未来可以暂时放到“次级、可疑、损失”这三类不良贷款里，银行业要提高拨备。也可参照农行、改革中共管账户的做法，由银行与地方政府建立“共管账户”，将该部分问题贷款放入账户之中，留待长期消化。这部分贷款，虽然抵押物不能变现，但地方政府仍要承担一部分还款责任。想在两三年内清理掉非常难，所以，要以时间换空间，只要中国经济未来

　　能保持较快增长，地方政府的税源就会越来越大，这个问题就会逐步化解。对于那些有商业前景的项目，可以有选择地继续开闸。这些项目也不一定完全靠银行贷款，可吸引民间资本，也可进行资产证券化，让后续资金跟上。但对于商业化程度低，特别是公益性项目，银行不

　　能再贷款，可借鉴国外发市政债的经验来解决。财力与事权的动态均衡

　　《21世纪》：有学者指出，地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资，主要是在中国分税制财税体制下，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移，从而导致

　　了地方政府事权和财权的不对等。您怎么看？刘尚希：我觉得这种说法不准确。任何国家都不可能做到各个地方的各级政府财权与事权相匹配，尤其是在中国这么大的国家，在不断推进全面改革的过程中，政府职能不是很清晰，与市场的分工也不是很清楚，有一个实践中探索的过程。如过去长期在城乡分治理论指导下，农村基础设施和公共服务提供主要靠农村集体经济，基本不属于地方政府的事权范围。但现在新农村建设任务提出后，各级政府就得向新农村建设领域投钱，这是新产生的事权，怎么能叫事权下移呢？一些专家考虑问题过于静态化，好像国家

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　　就这么多事权和财权，静态地在中央与地方之间分配。但实际上，很多事权是改革过程中新生出来的，不是简单的上移、下移的概念。

　　当然，推进城市化，并不是说十年的事情两年就得办完。本来十年办完的事，非要一两年办完，钱自然不够，所以财力够不够是相对的。

　　当然，其中也有很多影响因素。中央各部委发文件提要求，地方落实就要花钱，就会形成新的支出责任。很多问题出在整个体制上，上面点菜，下面买单，这个问题不协调好，就会给地方造成很大的财

　　政压力。上面点菜不可避免，但要防止点菜过多，更要防止从部门角度出发乱点菜。郭田勇：地方政府力所能及地投资基础设施建设，改善当地投资环境和居民的生活环境，是应该鼓励的。关键要有一个度，目前地方官员的业绩思想非常严重，政府班子往往是干一届就走，有些就会寅吃卯粮，通过举债把GDP刺激上去，干出了业绩，把包袱扔给下一届。所以，未来中央对地方政府的考核标准中应该增加一些指标。如负债率，给出负债率的合理区间，让地方政府把风险控制在一定范围内；考察在建项目中商业性项目和公益性项目的比例，减少地方政府对商业项目的参与，提高公益项目的比例。地方政府常抱怨要干的事多，收入太少，认为分税制不合理。但到底地方政府干了多少事？需要花多少钱？中央政府要干多少事？要花多少钱？现在还没有一个定量分析。未来要弄清地方政府到底做了什么事，哪些有必要，哪些没必要。明确之后，让地方政府在职能和权责之内行事，以此来评估行使职能

　　所需的财力，再考虑是否对税收制度进行调整。

　　各地融资平台公司政府性债务占一半以上

　　审计报告首次披露地方政府性债务问题各地融资平台公司政府性债务占一半以上所审计的18个省、16个市和36个县本级去年底政府性债务余额万亿元

　　我国审计部门２３日首次披露了备受社会关注的地方政府性债务问题。通过审计调查１８个省、１６个市和３６个县本级，截至２００９年底这些地方的政府性债务余额高达２．７９万亿元。

　　根据法律规定，审计署审计长刘家义２３日向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告了２００９年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。引人关注的是，他在报告中详细披露了中国地方政

　　府性债务管理的审计情况。根据我国预算法的规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，但实际上地方政府性债务十分常见。近年来，随着中国财政改革的不断深入，中央和地方各级政府逐步完善地

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　　方财政管理以及举债、用债和偿债等方面的制度，并积极采取措施化解普及９年制义务教育负债等历史债务。

　　但由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重。近年来，一些人士已对地方政府性债务情况表示担忧。刘家义在

　　审计报告中披露的情况进一步表明，这种担忧绝非多余。审计部门发现，地方政府性债务总体规模较大，特别是２００９年的地方债务增长迅速。在审计１８个省、１６个市和３６个县本级的２．７９万亿元政府性债务中，２００９年以前形成的债务余额为１．７５万亿元，当年新增１．０４万亿元。在这些新增债务中，仅有８．９２％用于中央扩内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设２００８年前已开工的交通、市政等基础设施。审计还发现各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。所审计的１８个省、１６个市和３６个县共有各级融资平台公司３０７家，其政府性债务余额共计１．４５万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。刘家义向出席会议的１７０多名常委会组成人员坦承，“部分地方政府偿债压力较大，存在一

　　定的债务风险。”根据今年的审计报告，所审计的１８个省、１６个市和３６个县地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为１．８万亿元、０．３３万亿元和０．６６万亿元，分

　　别占债务总额的６４．５２％、１１．８３％和２３．６５％。刘家义就此分析说：“从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％，最高的达３６４．７７％。从偿债资金来源看，２００９年这些地区通过举借新债偿还债务本息２７４５．４６亿元，占其全部还本付息额的４

　　７．９７％，财政资金偿债能力不足。”让人欣慰的是，审计调查地区的政府性债务有９６％用于交通运输、市政建设等公益性项目。

　　刘家义说，这“促进了地方经济和社会事业的发展”。作为中国最高国家权力机关的全国人大及其常委会，已对各地政府性债务问题表达了高度关注。全国人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任高强２３日代表财政经济委员会向常委会会议报告２００９年中央决算审查结果时明确提出：要严格政府债务管理，科学界定政府债务口径，核实并向全国人大常委会报告政府债务情况；地方政府举借债务应按照法律规定执行，并报同级人大审批；

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　　规范政府投融资行为，清理整合融资平台公司，健全地方政府债务的管理体制，建立政府债务信息披露制度；完善政府债务偿还机制，落实偿债责任，逐步清理化解存量债务，严格控制债务规模，防范财政风险。

　　“要切实加强地方政府性债务管理，重点清理规范地方政府融资平台公司融资和担保承诺行为，坚决制止以财政性收入等违规担保承诺，有效防范财政金融风险，促进财政经济可持续发展。”财政部部

　　长谢旭人当天向全国人大常委会提出的２００９年中央决算报告对地方债务问题也提出了明确要求。刘家义表示，针对审计发现的问题，有关部门和地方制定了整改措施，正在研究完善政府性债务管理办法。

　　我国地方融资平台存在的问题、成因及对策

　　地方融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有承担公益性项目投融资功能的法人单位。我国的政府性融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用，对交通、市政和生态环境等起到了改善作用，但由于融资规模增长过快，制度建设滞后，也使得地方政府积聚了很大的财政和金融风险，这一问题已经引起了政府与社会舆论的普遍关注。温家宝总理在2010年国务院第四次全体会议上也已经指出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

　　一、地方融资平台存在的主要问题从国家有关部门公布的资料来看，我国融资平台债务庞大，且一直呈快速增长的趋势，但是相关的投融资管理制度一直没有建立起来，管理比较混乱，为政府信用和财政运行带来潜在隐患。当前我国融资平台存在的问题主要表现在以下六个方面：（一）债务规模增长过快，超过地方财政的承受能力。据估算，2008年初地方政府融资平台的负债总计约为万亿元，到2009年年中快速上升到5万亿元以上，银监会的最新统计是万亿元，国家信息中心经济预测部公布的最新数据是9万亿左右。两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增四倍左右，其中绝大部分来自银行贷款。一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至已经超过400%。（二）制度建设滞后，管理职责不明确。目前，我国对融资平台尚没有出台明确的法律规定，各部门对融资平台的定义模糊，无法明确界定债务的责任

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　　主体及相关的管理和偿还责任。面对庞大的债务余额，也没有权威部门给出明确的分类，比如，其中多少是财政必须偿还的，多少是财政负有兜底责任的等等。如果中国经济出现二次探底，地方财政收入大幅下滑，地方政府和金融机构在债务偿还问题将产生很大的利益冲突。

　　（三）融资平台个数多，职能交叉重复。自2008年应对国际金融危机、实行扩大内需政策以来，特别是2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济更稳较快发展的指导意见》对地方融资平台表示肯定与支持之后，地方融资平台数量猛增。据有关方面统计，2009年全国正式登记注册的融资平台有3800家左右，如果加上未纳入登记管理的大约有8000多家。如我们今年对某市的地方政府性债务调查时发现，该市现有10个融资平台，其中8个都是定位于为地方基础设施建设服务，有些部门甚至是上马一个项目，即成立一家平台。（四）融资平台没有可持续发展能力，过度依赖地方财政。一是市场主体地位脆弱。我国融资平台行政色彩较为浓重，融资行为根据政府有关部门的行政指令确定，基本未建立现代企业制度规范下的有效的公司治理结构。融资平台发展至今，也在不断地寻求适合的盈利模式，但是迄今为止，大多数平台仍然是单纯作为政府借款机构，自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。基本不参与项目前期规划及建设过程，项目建成后，要么移交相关政府部门，要么仅仅作为资产登记单位，基本未参与项目施工过程的监督与建成后的管理，对多数项目贷款的真实用途也无从监督。二是债务偿还与财政资金捆绑，财政还债压力很大。目前，大多数融资平台的债务偿还主要是依靠财政性资金和借新还旧的方式，造成财政偿债规模和举债规模逐年扩大，很容易形成举债的恶性循环，最终给地方带来巨大的财政风险。如某市融资平台2009年偿还债务额中，以财政性资金偿还占比%，非财政性资金偿还占比%，举借新债偿还占比%。（五）债务偿还对土地收入的依赖程度过高。我国各级财政收入中，土地收入占比很大，城市建设等拉动性支出主要依靠土地开发及相关产业完成。融资平台债务资金也有很大一部分是以土地开发类收入作为抵押获得。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响。根据银监会发布的数据，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为万亿元，同比增长%。去年地方财政土地收入万亿。按照6%的利率计算，地方政府今年需要支付5280亿元的利息，三分之一土地收益用来付息。一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。（六）贷款过程存在违规操作。地方融资平台项目普遍存在资本金不足，挪用银行贷款充当资本金以及政府和人大违规担保的问题。针对上述

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　　问题，银监会于2010年5月底向商业银行及各金融机构下发《关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》，通知要求，“不得发放项目资本金搭桥贷款，财政性质资金搭桥贷款及为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。”并要求商业银行将在今年三季度完成地方融资平台贷款担保方式重新落实问题，对于原有以地方政府和人大开具的“担保函”等方式提供的财政担保方式，要转换为规范的和具备足够财务实力的担保主体，诸如有实力的地方企业。尽管监管层调控的决心和力度很大，但上述做法对新增贷款可以起到规范作用，但是要想厘清存量贷款，势必与地方政府的利益产生冲突，可执行性还有待观察。

　　二、政府性融资平台成因分析政府性融资平台大量涌现是地方政府缓解支出压力，改善基础设施建设的产物：一是现行财税体制造成的收支矛盾迫使地方债务的急剧增长，尤其是分税制改革之后，出现了财权层层上收、事权层层下放的倾向，地方政府可用财力比重逐步下降。为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项法定增长等支出任务，地方政府开始通过举债等渠道增加收入来源。二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束，搭建融资平台公司是地方政府扩大支出规模的理想出路。一方面规避了《预算法》不允许地方政府举债的法律风险；另一方面，将部分难以短期消化的支出事项滞留在平台公司，既实现了支出的增加，又没有增加财政赤字，保持了良好的政府性财政收支业绩。三是区域经济发展不平衡，部分地区基础性设施建设滞后形成了地方政府性债务规模的迅速增长。部分地区由于种种原因基础设施欠账较多，地方政府受“政绩考核”等方面的驱使不断增加基本建设的投入。首先，增加对城市基础设施的政府性购买性支出对GDP增长有直接的拉动作用；其次，大规模基础设施投资还可以使城镇土地得到大幅度升值，增加以土地收入为主要收入增长点的各地政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况；另外，改善城市面貌，增强城市承载能力和服务功能也是政府必须投入的民生工程。三、规范地方融资平台管理的建议（一）建立政府融资平台管理办法，加强对融资平台的监督。建议国家尽快研究出台政府融资平台管理办法，将政府融资平台的设立、资产负债管理、偿债准备和资金用途等予以明确，建立相应的约束机制。（二）建立起完备的风险防范和控制体系。一是建立政府财政风险预警机制。政府的债务规模应与其偿付能力联系起来，构建“债务风险警示”系统，并建立“债务风险警示”指标体系。应包含债务总规模、债务余额、年度还本付息额等在内的总量性指标和债务负担率、偿债率、债务依存度等在内的结构性指标，能够直观地反映地方政府的财政状况，同时进行相应的财政调整。二是建立地方政府财政风险管理和控制体系。包括对债务风险的监控、报告和分析三

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　　大部分。风险的监控一方面依靠财政部门的日常管理，另一方面依靠审计等部门的例行检查来进行。通过动态监控及时发现债务风险的苗头，通过严谨的风险分析，查明风险原因并对此进行相应的风险控制和管理，及时调整政府的融资行为及财政预算，增强政府防范、控制和管理风险的能力。

　　（三）整合现有融资平台公司。针对目前融资平台较多的现状，建议按照各融资平台功能职能划分，分类进行整合，从而达到提高效率、便于管理、节约成本的目的。对现有存量债务，分清类别，制定偿债规划，对于新债根据需要采取量力举借的做法。

　　当前中国地方政府债务问题的特点及危害研究

　　摘要：2009年下半年以来，中国地方政府债务问题引起了社会各阶层的广泛关注。本文分析了当前中国地方政府债务产生的特点，并进一步指出了地方政府债务过多的危害。

　　2009年下半年以来，中国地方政府债务问题成为决策层和各界讨论的热点。仅从去年10月以来，这一问题至少已有三次在国务院会议上被讨论。6月10日，国务院专门发文，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。地方政府债务问题被再次提及，事关中国的经济安全和社会稳定，特别是在转变经济增长

　　方式过程中显得尤为重要。1当前中国地方政府债务产生的特点

　　地方债务总量巨大并且部分地区债务风险已经出现目前中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债、欠账行为。地方政府所负债务的具体形式既有由地方政府出面担保或提供变相担保为企业向银行贷款融资所形成的债务，也有因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口；既有粮食企业亏损挂帐，也有拖欠中小学教职工工资，还有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款。因此，在债务结构上形成了一种“蜂窝”形态。从一些媒体披露出来的信息看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡（镇）政府债务2200亿元，平均每个乡（镇）负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出

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　　现了支付危机。缺乏债务风险预警和控制机制目前对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有。由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅各级地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，这种“一盘散沙”的状态使地方政府债务的规模仍呈加速上升趋势，形成了“滚雪球效应”。地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监

　　控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。债务风险危害严重我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。2002年我国中央财政的债务依存度已高达%，大大超过25—30%的国际警戒线，偿债率也达到%，也超过了22%的国际警戒线。在这种情况下，如果中央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政，

　　危及整个国家的经济安全和社会稳定。地方政府负债目前已经逐渐由经济上的困难而影响到政治上的威信，地方政府债台高筑，致使党和政府的很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发

　　展过程中的压力和掣肘。2当前中国地方政府债务过多的危害当前中国地方政府债务已经对社会经济生活造成严重的危害，对此必须给予严正关注。

　　地方政府债务过多会带来以下危害：地方政府举债过多，并由于监管措施不到位，导致政绩工程过多过滥。举债可以发展经济，增加地方GDP，并成为官员的政绩。“举债可以发展经济“的理念一旦被认同，各地

　　政府之间就会争先效犹，互相攀比，而且误导着企业投资行为。过多的地方债务是成了地方官员为自己政治前途而大上政绩工程的资金来源。政绩工-36

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　　程，扎根于我国的政绩出干部的选拔机制。为官一方，政绩至上，政绩不仅可以青史留名，而且也是政治升迁的资本。远去的大小城市“经济开发区”工程，至今仍留有当年奢望经济繁荣的“遗址”；上世纪90年代那场房地产热，在许多地区仍然都有“烂尾楼”为标识；新近不久狂建的各种商业区，以及教育产业化的新果实“大学城”，都是政绩工程带来的恶

　　果。近些年来，在中国600多个城市中，居然有183个城市提出要建国际化大都市。2010年，上海启用耗资22亿美元的虹桥机场2号航站楼；无独有偶，在四万亿的一揽子投资方案推动下，中国还铺就了大量公路、铁路及其他交通路线；以内蒙古鄂尔多斯附近的康巴什新区为例，“筑巢引凤”一定是当地官员的座右铭。但游客称，那里宽阔的大道和广场几

　　乎处于完全荒芜的状态……有学者指出，地方政府大举借贷，向一些昂贵而无用的项目注入资金，却永远不自己

　　还贷，出现债务问题是早晚的事。因为政府举债的政绩工程已经成为经济浪费的样板。钱是国家的钱，项目是国家的项目，经济效益在这里退居其次，地方官员的政绩效益上升为“路径优先”。事实上，从计划经济转轨而来的我国经济，过去20多年的经济高增长基本上是靠投资尤其是政府的投资拉动所致。由于不受市场规律制约，不考虑投入产出比，投资损耗极大，华而不实的政绩工程比比皆是。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，

　　资金浪费损失大约在4000亿到5000亿元。真可谓触目惊心。地方债务融资领域是权力与资本合谋形成腐败的重灾区。迄今为止，反腐败中落马的所有领导干部，无一例外地都与地方政府贷款、举债的政绩工程有关。这格外发人深思，

　　举债贷款本身虽然并不产生腐败，但权力资本介入之后就是另外一回事了。地方政府债务的最终承担者只能是广大纳税人首先是持有银行股票的投资人，银行的大量的贷款无法收回，银行就要在财务上做处理，不良资产增加，利润当然就下降了，股票的价格也自然就下降了，银行的大量贷款无法收回就影响银行的信誉，储户的利益就会受到威胁，银行只能向国家求救，中央政府只能出钱帮助他们，而中央政府是不创造利润的，它拿出的钱只有两种形式：一是财政预算资金，即纳税人上缴的税款；二是印钞票，人为制造通货膨胀，通过货币的贬值来冲淡银行的债务，最终买单的依然是全国的老百姓。-37

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　　2009年5月25日，美国财经报纸的龙头老大《华尔街日报》的一篇评论文章不是危言耸听，而是为美国的“黄金州”加利福尼亚州忧心忡忡：“加州可能是全球第六或第八大经

　　济体，但现在加州可不只是身无分文，而是破产了。”加利福尼亚州是美国人口最多、面积最大而且最富的州，2007年州国民生产总值高达万亿美元，位居美国各州之首，在全球经济体中也名列前茅，真或谓富可敌国。但由于州政府负债过多，次级贷危机的冲击下，加州财政濒临破产边缘，加州政府已在2009年2月份就陷入现金枯竭的境地，州政府面对多达420亿美元赤字。州长阿诺·施瓦辛格宣布，民选官员减薪18％，州政府将不得不对其员工及合同工以“工资欠条”的方式来发工资，员工及合同工可以在日后州政府有钱的时候再凭欠条去兑现工资。许多公务员已开始休无

　　薪假。州政府还要大砍教育、社会福利预算。美国加利福尼亚州因债务问题陷入破产边缘对中国地方政府是有警示作用的。虽然政府债务在不同国家有着不同的产生背景与运作结果，其经济效益与社会效益也有天壤之别。但是，无论哪个国家，当地方政府的债务发展到一定程度，当政府对信用的盲目透支达到

　　一定的程度，有可能导致个别地方政府信用的破产，进而影响到社会的稳定。我国在1994年实行分税制改革以来，财政的集中度大幅度提高，中央、省级财政

　　收入占全国财政收入的比重也大大提高，而中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府尤其是基层政府的公共管理职能和经济发展任务不断加重，与事权相对应的开支也不断增加，地方政府的财源明显不足。而有些地方政府为了"形象工程"、"面子工程"大规模举债建设，使地方财力更加捉襟见肘，过度负债造成的危害如不加以防范，必将影响我

　　国经济的发展和社会的稳定。

　　目前，我国地方政府债务的现状及其特点主要表现在以下几个方面：

　　一是债务成因多样化。地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，地方政府的举债行为又十分分散，产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂帐，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。

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　　二是举债形式多样化。地方政府主要是以借贷、拆借、担保、拖欠工程款及个人款、挂账等等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款，借款形式呈多样化。

　　三是举债方式隐蔽。地方政府举债大都巧借名目，遮遮掩掩，地方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，形成一种"暗箱操作"。

　　四是还债时间长。地方政府负债累累，而地方财源不足无力偿还，"拆东墙补西墙"、为还债而举债的现象时有发生，庞大的债务一拖再拖得不到解决，而且地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘,损害了政府的形象和公信力。

　　力。

　　对地方政府债务形成的危害，要积极寻找对策，化解政府债务缓解除地方财政压

　　一要健全横向转移支付制度，完善公共财政体系。在市场经济中，市场自发逻辑下地区之间人财物的差异导致了竞争力的差距，从而产生财政横向失衡、社会贫富不均现象。虽然我国纵向转移支付力度不断加大，向经济落后地区的各类转移支付金额不断增加，但全国范围内的横向转移支付制度的落后，致使财力匮乏的地区不得不举债运营。横向财政转移支付的建立健全，完善公共财政体系建设，对解决经济落后地区财政困难，促进地方经济发展起到"补血"作用。

　　二要大力发展地方特色经济，寻找新的经济增长点。发展经济，壮大财力，增加财政收入是化解债务的根本出路。地方政府应根据当地实际情况，积极支持适合地方发展的产业，开发有地方特色的经济增长点，用现代产业的经济模式发展地方特色资源，使资源优势变成产业优势,增强自身"造血"功能，达到经济增效、财政增收的目的。

　　三要完善地方政府债务管理制度，加强三个环节的监督。地方政府完善监管制度，要从举债、使用、偿还三个环节进行监督管理：①在举债环节，举债规模要与国民经济发展状况和可支配财力相适应，正确处理投入与举债规模、偿债能力之间的关系。举债计划要结合当地经济发展规划及偿债能力进行认真评估，经有关部门严格审核并报人大批准，控制新债量力而行抵御风险。②在使用环节，市财政局、市发改委与市审计局等有关部门加强对债务使用情况进行监督，对经批准的项目，任何单位不得擅自扩大建设规模，提高标准，不得以任何理由、任何方式截留或挪用，否则要限期整改并追究有关人员责任。③在偿还环节，推行"谁举债，谁偿还"原则，强化责任追究，并将债务情况列入领导干部经济

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　　责任审计范围内进行考核；建立政府偿债准备金，年度偿还计划等多种方式、多种渠道筹集资金，确保按时偿还债务，财政部门要及时向本级人大报告负债使用及偿还情况。

　　四要对地方政府债务全面清理，建立政府债务预警机制。所有政府债务要进行清理，对政府债务的债权债务关系、借贷时间、借款数额及用途、还款期限、利率约定、偿还情况等进行全面核实，登记造册，建立债务会计核算和报告制度，完善政府债务管理信息系统，及时、全面、系统反映政府债务情况。根据清理数据，运用负债率、债务率、偿债率等监督指标设置警戒线，建立监测政府债务的指标体系和预警机制，监控债务规模和风险，对本级债务规模进行跟踪监控，将债务风险控制在可承受的范围内，切实维护财政经济稳定发展。

　　五要审计全程跟进，保证举债资金使用效益。审计部门要对举债项目事前、事中、事后全程跟踪审计：在举债计划审批时，审查举债项目的决策是否符合国家政策和经济发展趋势；审查举债部门信誉情况、项目审批手续的完整性及审批程序的合规性，是否有违规操作现象。在举债项目实施时，对举债项目的招投标过程、合同签订及内容进行审计，是否存在不规范竞争和不规则的运作；审查资金的筹措、使用情况，是否有截留挪用套取资金现象；察看项目进展情况,是否高质高效按计划进行。项目完成后，审查后续配套措施是否到位；并对整个项目展开绩效审计，全面审查项目的财务效益、国民经济效益及社会效益情况。审计全程跟进，确保举债计划合理、举债资金有效、举债项目有益。

　　地方政府债务风险风险控制

　　一、XXX政府债务管理现状近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城

　　市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为％，占全区可用财力的比重为％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了-40

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　　较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

　　西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

　　二、债务管理中存在的问题（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、

　　支付职能于一身。有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未

　　用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，

　　增加了建设成本。（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧-41

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　　控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用年度计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各个百分点；4次加息使贷款利息从％提高到目前的％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到

　　影响，还本付息压力显现。三、控制地方政府债务风险的建议与措施面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高

　　资金使用效率。（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占-42

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　　GDP的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反

　　映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

　　把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和

　　建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。（四）加强政府性投资项目的管理。

　　1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体

　　现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。-43

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　　2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制年度政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据年度投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制年度政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供

　　者。3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、-44

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　　结余资金等。4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效

　　整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务

　　依据。主要可从两个层面进行分析：1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的

　　能力。2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，

　　需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。

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篇五：防范化解债务风险调研报告

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　　地方政府债务风险防范化解工作报告

　　指出重点是防控金融风险。地方政府债务风险防控，关系到地方财政稳健运行和实体经济健康发展，关系到金融市场稳定和经济社会发展大局下面是小编带来的地方政府债务风险防范化解工作报告，有兴趣的可以看一看。

　　8月3日下午，县长王建平主持召开县政府第11次常务会议，专题研究地方政府债务风险防范化解工作，传达省、市关于防范金融风险和地方政府债务有关精神，研究出台我县关于规范预算执行强化预算约束的意见。

　　会议指出，近年来，中央高度重视防范化解重大风险，将其列为“三大攻坚战”之首，指出重点是防控金融风险。地方政府债务风险防控，关系到地方财政稳健运行和实体经济健康发展，关系到金融市场稳定和经济社会发展大局。大家一定要充分认识，把思想和行动统一到中央和省、市部署要求上来，坚决落实“谁举债谁负责”“谁决策谁担责”，严格执行《预算法》，落实好《光山县政府投资项目管理办法》《光山县人民政府关于进一步加强财政管理的若干意见》，全面遏制化解政府债务风险。同时，要对两个文件执行成效以及县政府显性和隐性债务情况进行全面细致摸排。

　　会议要求，务必强化工作措施，确保不再新增政府债务，并进一步消化政府存量债务。一是做细财政资金管理工作。做好全口径预算工作，将常年性、常规性支出足额纳入预算管理，最大限度地避免预算调整。强化预算的刚性约束力和执行力，预算调整必须报请县人大常委会审批。二是做细融资工作。对我县当

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　　前所有PPP项目进行逐一甄别，今后，PPP项目要倾向于社会化特许经营和政府少量补贴方式，国资部门要进一步加强对国有企业、国有资产的监管力度，财政部门要发挥好财政监督作用，防范增加隐性债务，确保国有资产稳定增值。同时，严禁非法的融资租赁行为。三是做细政府投资审批。对我县今年的项目逐一排查、逐一甄别，对没有政府投资来源的项目一概不得审批。四是做细开源节流工作。强化财源建设，强化税收征管，强化预算外资金的征收，强化土地的收储和出让。对县直部门、乡镇（街区）财政管理工作进行专项核查，检查“三公”经费是否逐年下降，严查“小金库”，严防不必要开支，要加大存量资产盘活力度。对遗留问题、存量债务以及可盘活的存量资产进行排查，尽快斩断持续增长的债务，对项目沉淀资金进行清理，避免闲置。

　　会议强调，要进一步强化各级责任，有效防范化解地方债务风险。坚持“谁决策谁担责”，县政府领导班子要科学决策政府投资行为，资金投入应利于财源建设，不得新增政府债务，减少不必要的基础设施建设投入。坚持“谁举债谁负责”，严禁部门和乡镇（街区）举债，不得超范围支出，否则依法依规严肃追责。

　　

　　

篇六：防范化解债务风险调研报告

　　地方政府债务风险防范化解工作报告

　　8月3日下午，县长王建平主持召开县政府第11次常务会议，专题研究地方政府债务风险防范化解工作，传达省、市关于防范金融风险和地方政府债务有关精神，研究出台我县关于规范预算执行强化预算约束的意见。

　　会议指出，近年来，中央高度重视防范化解重大风险，将其列为“三大攻坚战”之首，指出重点是防控金融风险。地方政府债务风险防控，关系到地方财政稳健运行和实体经济健康发展，关系到金融市场稳定和经济社会发展大局。大家一定要充分认识，把思想和行动统一到中央和省、市部署要求上来，坚决落实“谁举债谁负责”“谁决策谁担责”，严格执行《预算法》，落实好《光山县政府投资项目管理办法》《光山县人民政府关于进一步加强财政管理的若干意见》，全面遏制化解政府债务风险。同时，要对两个文件执行成效以及县政府显性和隐性债务情况进行全面细致摸排。

　　会议要求，务必强化工作措施，确保不再新增政府债务，并进一步消化政府存量债务。一是做细财政资金管理工作。做好全口径预算工作，将常年性、常规性支出足额纳入预算管理，最大限度地避免预算调整。强化预算的刚性约束力和执行力，预算调整必须报请县人大常委会审批。二是做细融资工作。对我县当前所有PPP项目进行逐一甄别，今后，PPP项目要倾向于社会化特许经营和政府

　　少量补贴方式，国资部门要进一步加强对国有企业、国有资产的监管力度，财政部门要发挥好财政监督作用，防范增加隐性债务，确保国有资产稳定增值。同时，严禁非法的融资租赁行为。三是做细政府投资审批。对我县今年的项目逐一排查、逐一甄别，对没有政府投资来源的项目一概不得审批。四是做细开源节流工作。强化财源建设，强化税收征管，强化预算外资金的征收，强化土地的收储和出让。对县直部门、乡镇（街区）财政管理工作进行专项核查，检查“三公”经费是否逐年下降，严查“小金库”，严防不必要开支，要加大存量资产盘活力度。对遗留问题、存量债务以及可盘活的存量资产进行排查，尽快斩断持续增长的债务，对项目沉淀资金进行清理，避免闲置。

　　会议强调，要进一步强化各级责任，有效防范化解地方债务风险。坚持“谁决策谁担责”，县政府领导班子要科学决策政府投资行为，资金投入应利于财源建设，不得新增政府债务，减少不必要的基础设施建设投入。坚持“谁举债谁负责”，严禁部门和乡镇（街区）举债，不得超范围支出，否则依法依规严肃追责。

　　

　　

篇七：防范化解债务风险调研报告

　　政府债务风险调查分析报告

　　最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查显示，目前各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。

　　一、债务现状从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面：3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条

　　件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在两基达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。

　　5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在继续膨胀。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是逃债制约措施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

　　三、主要影响巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了较大的影响，有的甚至危及到了社会经济的正常发展，危害了社会稳定，损害了政府形象。

　　一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门负债占用的财政资金高达2亿多元，每年财政承担的偿债支出达到近2亿元，严重影响了财政资金调度，影响了财政收支运行，影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金太多，还债压力太大，已到了举步维坚的地步。有一个县为了支持企业改制和发展，到2004年底，企业占用财政资金达1.09亿元，相当于当年一般预算收入的76%，使得政府工资性、维持性支出难以为继，不得不经常举债保运转。

　　二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多，一方面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击;另外一方面，单位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债，放在应付债权人上，有些没法还债的单位，单位负债人甚至不敢在单位上班。甘县旅游局在1997年向社会借款办了一家酒店，由于管理不善，酒店只经营两年就倒闭关门了，欠社会个人债务80余万元。这些年来，几乎每天都要面临60多个债主上门或打电话讨债，严重影响了单位正常办公。

　　三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重，到期债务无法偿还，引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为，辱骂部门负责人，堵塞公共交通，封堵机关单位大门的现象，扰乱了社会秩序，损害了政府形象。

　　四、对策建议防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程，需要综合运用各种政策手段，多管齐下，综合治理。1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务负担率，债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计，举债审查控制、偿债计划编制，偿债资金筹集，偿债资金调度等工作。三是要建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债;对属行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还;对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。四是要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府负责人和有关部

　　门负责人的责任。对擅自举债，有能力还债但不积极偿还的单位，坚决追究单位主要负责人的责任。

　　2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情况下，当务之急就是要严格控制住政府举债行为，遏制政府债务膨胀势头。具体要做到三个管死，一个管住：一是管死财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支。对预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模，降低支出标准，不得买车换车，不得组织公款旅游，不得搞楼堂馆所建设，努力自求平衡。二是管死单位擅自举债，取消行政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。同时，改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，对属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建设，以减轻财政压力。

　　3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐，

　　考虑到数额巨大，地方目前切实无力承担，建议先实行停息冻结，待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金，属公益性建设的，建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务，为减轻政府偿还压力，建议全部停息，允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源，出让国有企业股份等形式筹资还债。

　　4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。二是实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化，继续推进政府机构改革，精简地方行政机构，精简财政供养人员，科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工资外收入和职务消费，削减行政成本。三是改进政绩考核机制，改变一些地方干部考核中存在着的重视硬件建设，轻视软件建设;重视物质业绩，轻视财务考核;重视资金投入，轻视效益评价的倾向，科学合理确定干部综合考核指标，克服干部行为短期化。

　　5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资金，不举债，基础设施建

　　设无法快速推进，形成瓶颈制约经济发展。为此，有必要给地方政府留下足够的融资空间，而允许地方政府公开发行市政建设债券，一方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散财务风险;另一方面，由于发行市政建设债券的审批条件严格，可以促进地方政府改善治理，提高政府政务的规范性和财政的透明度，使隐性债务显性化，债务管理规范化;再者，由于债券发行购买是一种纯市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高建设项目的社会公益性和经济效益性。

　　6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负债的情况下，若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全面援救，将会拖垮上级财政，同时还会增加道德风险。为此，建议对财政状况恶化的地方，由上级政府实行个案拯救，防止危机发生，风险外延。

　　

　　

篇八：防范化解债务风险调研报告

　　关于防范和化解地方政府隐性债务风险

　　研究

　　摘要：中国经济社会发展取得了令人瞩目的成就，社会生产能力迅速提升，作为弥补财政赤字的手段，地方政府隐性债务在地方公共服务、宏观经济调控和资源有效配置方面发挥着重要作用。然而，随着债务规模的扩大，地方政府隐性债务对私人投资和消费会产生挤出效应，不断增加的债务本息也会加重地方税费负担，这些问题将在一定程度上影响地方经济的健康可持续发展。

　　关键词：防范和化解；地方政府；隐性债务风险

　　引言

　　地方政府隐性债务的主要内容是地方政府以及所属机构，在进行建设公益项目过程中所拖欠的资金或者是因为担保问题而形成的债务。而地方政府隐性债务风险是指目前政府并不具备偿还能力，而且不能确定在未来是否能够有效解决地方政府隐性债务。该现象的出现会严重损害地方政府在社会中的信用力度，当地方政府隐性债务风险不断出现时还会影响到社会稳定。因此国务院需要对这种情况进行更加深入地了解，并且针对地方债务风险提出相应的改进措施。强化税收体制，能够有效提高地方政府隐性债务危机的防范措施。

　　1.地方政府隐性债务的形成

　　我国地方政府隐性债务这一概念的提出较晚，然而其产生根源需要追溯到二十世纪九十年代。1992年之前我国地方政府财力雄厚，不需要进行表外借债。但从1992年开始，我国各地受上海的带动，开始逐渐设立地方融资平台，为地方政府隐性债务埋下了隐患。1994年分税制改革上收财权，下放事权，加上1995年的《预算法》剥夺地方政府的发债权，财政收支失衡。为了满足基本建设和民生支出需求，只能寻求其他方式变相举债，诱发了隐性债务的产生。到2006年，我国地方政府隐性债务已小有规模。地方政府隐性债务规模膨胀开始于2008年

　　金融危机的爆发，为了稳定我国经济，国家出台了经济刺激计划，要求地方政府提供配套资金。为筹措资金以及响应国家关于支持地方融资平台发展的政策，地方政府开始纷纷依赖地方投融资平台进行全面举债。根据银监会的数据，两年之内地方融资平台的数量就增长近两倍，达到了八千多家，由此也产生了相应的隐性债务。2014年银监会对通过融资平台举债进行限制促使地方政府转而利用影子银行进行更为隐蔽的借债，地方政府隐性债务的规模和隐蔽性进一步提高。2015年以来，国家大力推广和鼓励政府和社会资本合作，以充分利用市场资源进行地方建设，缓解政府财政压力，然而我国PPP融资模式的发展还处于初始阶段，经验不足，很多地方政府存在不规范甚至违法违规的举债，从中又滋生了大规模的隐性债务。

　　2.地方政府隐性债务产生的直接原因

　　一是事权与财权责任不相符。近年来，地方政府为不断提升城市竞争力，通过改善投资环境、加大基础设施建设等方式进行经济建设，所产生的大量资金需求与地方财政实力不相匹配。事权与财权的不协调导致地方财政存在严重收支不平衡问题，因此地方政府不得不扩大其隐性债务规模，以满足不断增长的资金需求。二是部分地方政府盲目举债，追求经济总量规模与增长速度。在我国现行的政府考察机制中，地方经济发展水平是一项重要的考察指标，为促进经济发展提速，部分地方政府存在高估地方财政能力的情况，造成过度举债。过快的增长速度使得地方政府负担沉重，从而产生隐性债务风险。三是投融资监管不当。地方政府为筹措资金而创办各类投融资平台，监管和审查都较为宽松，导致隐性债务问题加剧。四是缺乏风险预警机制。在现行的地方政府隐性债务管理中，明显缺乏风险预警机制，地方政府也并未设立专门的监管机构对地方债务进行管理和监督，举债规模和用途均缺乏社会公众的监督。一旦部分政府出现过度举债，因缺乏风险预警易导致恶性循环，地方政府财政隐患陡增，加大了地方政府隐性债务风险。

　　3.如何化解地方政府隐性债务风险

　　3.1理顺中央和地方财权事权，抑制地方政府举债冲动。

　　应重新划分及分配中央和地方的财权与事权，使地方政府能够拥有与其事权相匹配的财权，以有效保障其经济发展的财政资金需求。中央政府应进一步落实财政资金分配的公平性和合理性，适当将政府转移支付向地方财政倾斜，使地方政府有更充足的财力发展区域经济建设中急于发展的公共基础设施、公共服务等社会民生项目。同时，应进一步深化税收制度改革，合理拓宽地方政府税基，科学构建地方税收体系，提高地方政府税收收入水平。

　　3.2实施债务结构化、分类化管控，防止政府隐性债务衍生泛化

　　地方政府隐性债务的良性发展需要对其结构、类别进行系统分析、分类管控，加强隐性债务管理，摸清隐性债务规模。针对风险集聚地区的政府项目融资、地方国有企业负债、地方金融机构不良贷款等隐性债务实施分类管理，有针对性地制定防控措施。同时，要从债务结构的视角实施差异化管理策略，对政府综合负债率和隐性负债率“双高”的地区要严格把控债务规模，并逐渐将隐性的存量债务转化为显性债务，不再新增隐性债务。对于综合负债率不高而隐性负债率较高的地区，要加大对隐性债务的疏导管理，放开规范合法的政府融资途径，通过“开前门、堵后门”将其隐性债务显性化，便于债务风险的防控。对于综合负债率较高而隐性负债率较低的地区，对新增债务规模加以有效控制，坚持债务显性化的同时避免新生隐性负债。对于综合负债率和隐性负债率均低的地区，要合理确定政府融资规模，使地方政府通过合理举债实现地区经济稳增长。此外，要引导金融资源的合理配置，阻断隐性债务风险向金融领域的扩散。金融机构应从商业化原则出发提供信贷服务，不得要求地方政府违规担保。加强金融审计和对金融机构执行政策的监管，引导金融资源支持民营企业融资需求，培育高质量的税源空间，提高地方财政抵御风险综合能力。

　　3.3推进融资平台市场化转型。

　　地方政府隐性债务很大程度上来源于地方融资平台，这就需要积极推动地方融资平台公司的市场化转型。目前我国的地方融资平台大多带有浓厚的行政色彩，缺乏自主经营的能力，几乎没有偿债能力。因此首先要控制融资平台的数量，对于完全没有偿债能力的空壳公司进行清理。对于有一定经营能力的公司，要建立现代企业制度，让地方融资平台能够通过市场化招聘引入具有管理经验、专业技

　　术、创新能力的人才，合理设置薪酬水平，调动员工积极性。发展优势产业，通过市场化经营来提高其自力更生的能力。地方政府要通过提供资金、资源、资本、资产、特许经营权，以及相关政策优惠，来支持地方融资平台的市场化转型。引导地方融资平台与社会资本合作，转变政府职能，做好服务和监管工作。

　　结束语

　　综上所述，地方债务风险与财税体制存在着直接关系。要想长久解决地方债务风险，就需要对财务体制进行有效改革，充分解决中央与地方财税之间的关系。对财税体制进行更加深入化的改革，能够有效解决地方政府的财务风险。目前我国所实行的财政税收体制改革会涉及到多方面的利益。因此对其进行改革并非一件容易的事情。但是只有加强财政税收体制的改革才能够有效解除地方债务风险，使我国的地方政府资金能够更加深入化地应用到民生经济发展过程中，解决民生问题，提高政府资金的价值。

　　参考文献

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　　[2]陈思思.地方政府隐性债务风险及其化解研究[D].苏州大学,2020.000080.

　　[3]李升,樊珮琪.地方政府隐性债务风险的防范与化解[J].财政监督,2019(13):18-23.

　　[4]陈曦.防范和化解地方政府隐性债务风险研究[J].今日财富,2019(06):40.

　　[5]防范化解地方隐性债务风险的对策建议[J].湖北政协,2019(02):32-34.

　　

　　

篇九：防范化解债务风险调研报告

　　有关防范化解重大风险问题报告范文三篇

　　关于防范化解重大风险问题的报告

　　范文一省防范化解重大风险工作领导小组办公室：

　　按照《省防范化解重大金融风险工作领导小组办公室关于开展防范化解重大金融风险工作督察的通知》（某某函〔20某某〕652号）要求，某某市对照督察内容进行了全面自查，现将有关情况报告如下：

　　一、工作开展情况

　　（一）建立防范化解重大风险工作机制情况。2022年2月，淮南市印发了《中共某某市委办公室某某市人民政府办公室关于成立市防范化解重大风险工作领导小组（市防范化解政府隐性债务风险工作领导小组）的通知》（某某秘〔20某某〕15号），明确了领导小组的主要职责、成员组成及工作机构，市防范化解重大风险工作领导小组办公室设在市政府金融办。制定了《某某市地方金融突发事件应急预案》，最大限度预防和减少金融突发事件对经济和社会造成的危害，维护金融和社会稳定。

　　（二）制定防范化解金融风险工作实施方案进展情况。印发了《某某市人民政府办公室关于印发2022年防范金融风险工作计划的通知》（某某办秘〔2022〕86号），聚焦地方金融机构不良资产压降行动、互联网金融专项整治行动、违法违规金融活动打击行动，对全年防范化解金融风险工作进行安排部署，对每一项工作任务确定牵头单位和责任部门，做到工作有计划、有重点、有措施。

　　（三）防控农村商业银行机构风险进展情况。淮南银监分局要求各农商行制定真实反映资产质量规划，真实入账不良贷款，全面暴露信用风险

　　问题，并提出监管建议。截止9月末，全市4家农商行不良贷款余额32.31亿元，贷款余额354.41亿元，不良率9.13%，比上年末上升6.64个百分点。人行某某市中心支行、某某银监分局、市金融办联合印发了《某某市农村商业银行系统流动性风险应急处置机制》（某某银发〔2022〕75号），进一步健全农村商业银行系统流动性风险应急处置机制。要求各农商行根据自身实际情况，应对不良资产真实反映可能带来的风险，制定应急预案，目前4家农商行均已制定应急预案。督促辖内农商行建立流动性互助机制，截至目前，4家农商行均与省联社签订了流动性互助协议。

　　（四）防控重点企业重大信用违约风险进展情况。今年以来，全市实现债券融资197.2亿元。其中，淮南矿业集团160亿元，中煤新集10亿元，市建发集团22.2亿元，市产发集团5亿元。市委市政府高度重视债务风险防控，全力压实风险防控主体责任，要求市县两级政府融资平台公司积极强化债务管理，健全完善风险防控机制，坚决守住不发生重大信用违约风险的底线。截止目前，全市共有2家上市公司（中煤新集、山河药辅），均不属于高风险上市公司。督促银行机构组成债权人委员会，充分发挥债权人委员会作用，化解银行债权风险。截至目前，全市共有债权人委员会3家，其中1家已完成相关工作，正在履行退出程序。贯彻落实房地产信贷政策，认真组织开展个人消费贷款流入房地产现场检查。高度关注房地产金融运行情况，把落实差别化房地产信贷政策作为宏观审慎管理的一项内容。

　　（六）互联网金融风险专项整治工作推进情况。扎实推进互联网金融风险专项整治工作，制定《某某市深入开展互联网金融（P2P网络借贷）风险专项整治工作方案》（淮互金整治领〔2022〕1号），市金融办组织公安、工商、人行、银监等部门对P2P网络借贷平台开展现场检查，督促其按照国家有关要求合规经营，严禁新增不合规业务。截至9月末，我市

　　地方法人P2P网络借贷平台3家，借贷余额1477万元，其中1家平台（知源贷）于今年年初停止新增业务，并对存量业务进行清退，拟退出网络借贷行业，截至9月末，该平台借贷余额60万元，另2家平台（普惠金融和鼎信金融）借贷余额1417万元。

　　（七）加快处置融资担保机构和小额贷款公司不良资产进展情况。全市现有7家政策性融资担保机构，均正常经营。市金融办通过加强日常监管与现场检查，督促其合规经营，今年5月和10月份分别进行了全面检查和“双随机”抽查。截至9月末，全市政策性融资担保机构共计提风险准备金1.41亿元，累计发生代偿10.76亿元，已收回代偿2.66亿元，已核销代偿121万元，代偿余额8.08亿元。今年以来，新增代偿1.01亿元，收回代偿4120万元。截至9月末，全市小额贷款公司21家，注册资本11.8亿元，不良贷款率26.3%。为推动小额贷款公司进一步规范发展，在做好日常监管的同时，开展小额贷款公司现场检查，对存在违规行为的公司下达整改通知书，督促县区政府切实履行风险第一责任人职责，限期整改到位。不定期发放风险提示函，强化小额贷款公司风险管理。引导经营困难公司退出市场，目前已退出1家。鼓励引导亿丰等公司吸收新的社会资本，优化股权结构，盘活不良资产。

　　（八）防范扶贫小额信贷风险进展情况。扎实开展金融扶贫领域作风问题专项治理工作，不定期深入县区、金融机构开展扶贫小额信贷业务督查检查，推动县区和金融机构严格按照扶贫小额信贷政策要求，灵活运用“一自三合”模式，规范开展扶贫小额信贷业务。督促县区安排专项资金，全额实施扶贫小额信贷贴息，按政策足额设立风险补偿资金。推动金融机构强化贷后管理，严密防控扶贫小额信贷风险。截至2022年9月末，全市已累计投放扶贫小额信贷12.63亿元，未出现一笔贷款逾期。

　　（九）压实防控金融风险责任体系进展情况。将防控重大金融风险纳入市政府专项督查内容，《某某市人民政府办公室关于印发2022年度市政府督查工作要点的通知》（某府办秘〔2022〕43号）将“围绕打好防范化解重大风险攻坚战，稳妥处置地方政府债务，不断健全金融风险预警处置机制、防范化解金融风险情况”作为一个督查重点。市金融办制定了督查工作方案，对各县区与有关单位进行督查，严格落实“三查三单”制度。制定《2022年度各县区目标管理绩效考核金融安全考核评分细则》、《某某某市2022年防范和处置非法集资综合治理考核评价细则》，将金融安全工作纳入对各县区目标管理考核体系，压紧压实各县区防控金融风险责任。

　　二、存在的问题

　　（一）不良贷款压降难度较大。一是催收难度大。在当前经济尚未走出低迷、不良贷款借款人还款能力未有明显改观的情况下，催收效果不明显。二是诉讼效率低。法院起诉方式处置不良贷款程序周期长、执行难度大，而且面临债务人逃废债务等诸多障碍。三是抵押物处置难。当前，很多商铺有价无市，抵押物流拍，法院直接判给银行机构作为抵债资产，由于抵债资产过户费较高，增加了银行的成本，而且银行取得的抵债资产要按照《商业银行法》的规定自取得之日起二年内予以处分，届时又将面临抵押物处置难的问题。

　　（二）线下投资理财门店蕴含较大风险。近年来，大量投资理财公司在街面和楼宇中设立，包括互联网金融平台、资产管理公司、财富管理公司等各类名目繁多的投资理财门店。投资理财门店有很多是省外公司在我市设立的分支机构，其具有网点众多、资金流向复杂、涉及投资群体庞大

　　的特点，在处置过程中容易引发处置风险的风险。今年以来，上海善林、上海捷量、江苏爱融等投资理财公司在我市设立的分支机构已相继案发。

　　（三）防控非法集资风险的手段不足。地方金融管理部门在对涉嫌非法集资活动开展调查、处置的时候，面临有责无权、依据不足、手段缺乏等突出问题。市、县（区）金融办没有行政执法权、现场检查权，需要协调工商、公安等部门进行联合执法。一些投资理财公司通过设立信息咨询、商务咨询公司的方式注册理财公司，规避了我市暂停设立带有“投资”“金融”“资产管理”等字样公司的监管要求，源头防范的效果有所下降。

　　三、下一步工作打算

　　（一）着力压降农商行系统不良贷款。密切关注不良贷款真实入表对农商行资产质量、资本充足率等核心指标的影响，落实农商行系统流动性风险互助机制，切实防控流动性风险。支持农商行维护金融债权，依法清收不良资产。支持农商行清理规范股东股权，通过增资扩股方式引入国有资本，不断优化股权结构。

　　（二）持续推进互联网金融风险专项整治活动。按照《淮南市深入开展互联网金融（P2P网络借贷）风险专项整治工作方案》的相关要求，在前期专项整治基础上，深入推进日常监测、机构自查、现场检查等相关工作，按照“关注掌握、警示教育、熔断处置、立案查处”四种形态，分别采取清理整顿措施，有效防范化解互联网金融风险。

　　（三）深入开展防范和处置非法集资工作。一是推进宣传教育活动。建立健全常态化的宣传教育工作机制，推动防范非法集资宣传教育贴近基层、贴近群众、贴近生活。二是创新监测预警方式。充分利用互联网、大数据等技术手段加强对非法集资的监测预警。三是加大风险排查力度。坚

　　持清理排查与依法打击相结合，重点对投资理财类公司涉嫌非法集资风险进行全面排查，逐步消除滋生非法集资的土壤。

　　（四）有效落实各类交易场所清理整顿“回头看”后续工作。一是持续保持高压态势，严防各类交易场所违法违规行为死灰复燃或改头换面。二是稳妥做好遗留问题后续处置，配合有关部门做好安徽安贵大宗商品电子商务有限公司涉嫌诈骗案的后续处置工作。三是严把市场准入关，防范“带病”的机构进入该行业领域。四是待省里出台交易场所管理办法后，及时制定交易场所监管细则，落实日常监管职责。

　　（五）营造良好金融生态环境。鼓励和支持金融机构不断创新金融产品和服务方式，有效发挥金融服务实体经济功能。积极参与社会信用体系建设，不断完善诚信企业“红名单”激励制度及失信企业“黑名单”惩戒制度。完善金融涉诉案件协调机制，加大金融案件执行力度，开展对逃废债务惩戒工作，加强金融债权保护。

　　某某市防范化解重大风险工作领导小组办公室

　　（市政府金融办代章）

　　20某某年某某月某某日

　　范文二为有效预防和化解社会不稳定因素，进一步落实预防和化解责任，全

　　力维护社会稳定大局。按照省市维稳办要求，请各村有关单位组织全面开展重大不稳定问题的排查，加强分析研判，落实责任，有针对性地做好社会维稳工作。现在有关情况通知如下：

　　一、排查重点内容

　　主要是可能引发大规模群体访、进京非访的群体性事件：可能采取极端方式表达个人意见或诉求导致影响社会稳定的重大问题；可能引起媒体炒作、成为社会舆论关注的热点问题；民族宗教领域可能影响社会稳定的问题；可能影响边境地区安全稳定的问题，具体包括：

　　1、涉及群体就业创业、社会保障、社会救助、养老服务住房保障、基础教育、医疗保护、镇内供暖、饮水安全、食品药品安全、环境保护、交通出行、农村基础建设等方面可能引发影响社会稳定的重大问题。

　　2、涉及企业改革、城镇拆迁建设、农村土地征收、涉法涉诉、金融风险、拖欠工资等方面引发的重大问题。

　　3、军队退役人员、民办教师和银行协议解聘人员可能引发的重大问题。

　　4、精神偏执人员、对社会不满人员和长期上访人员可能采取极端行为导致影响社会稳定的重大问题。

　　6、影响边境地区安全稳定的重大问题。

　　7、其他影响社会稳定的重大问题。

　　二、排查方式

　　（一）、深入排查，摸清底数。各村、各部门要采取镇和各系统双线排查的方式，逐级进行排查，力争排查无死角、无遗漏。同时，对排查出的各类不稳定问题，要逐件列出清单，并建立排查工作台账，真正做到底数清，情况明。

　　（二）落实责任，强化措施。对排查出的矛盾和问题要逐件调查分析，弄清涉事原因、人员数量、社会危害程度，按照“属地管理,分级负责、

　　“谁主管、谁负责”的原则，逐案落实领导责任、部门责任，制定具体稳控措施和解决办法，加大化解力度。（三）加强调度，重点督导,要定期调度情况，加强工作督导，适时通报情况。对重点领域、重点群体中存在的重大问题，要及时召开联席会议，制定解决问题的对策措施。对于一时难以化解的要落实好教育疏导和稳控措施，防止形成影响社会稳定的问题。

　　（四）总结经验，完善机制。认真总结排查化解工作中好的经验做法，不断创新排查化解工作新思路、新方法，努力实现体制创新和机制创新，促进影响社会稳定重大问题的有效解决，提高维护稳定的整体合力。

　　三、工作要求

　　（一）高度重视，加强领导。集中开展影响社会稳定重大问题的排查化解工作，是加强源头治理的具体措施，也是做好维稳工作的前提基础。各村、各部门务必高度重视，加强组织领导，扎实开展好此次排查化解工作，推动矛盾和问题的有力解决，切实维护全镇社会大局持续稳定。

　　（二）加强协调，形成合力。各村各部门要加强在配合，完善情报信息沟通互联机制，形成整体合力。

　　（三）统筹兼顾，注重实效。各村各部门要坚持排查化解于源头预防相结合，对排查出的问题要政策层面和执行层面审慎解决，防止在化解过程中引发新的矛盾。要做好应急处置准备，细化应急处置预案，确保突发事件能够及时有效处置。

　　请各村各部门与某月某某日前将排查情况报镇维稳办。

　　范文三

　　按照某某某某委〔20某某〕2号文件精神，为坚决打好防范化解安全生产重大风险攻坚战，我镇现将20某某年某某月份工作开展情况汇报如下：

　　一是成立领导机构，明确工作职责。成立以党委书记为第一组长、镇长为组长的防范化解安全生产重大风险工作领导小组，下设办公室负责8个重点领域安全生产重大风险防范化解工作，明确分管领导，明确责任单位，明确工作联络员。负责对各村（社区）、镇直各部门排查出的安全生产风险进行研判，围绕安全生产风险程度、人员规范、影响范围、社会关注等方面进行管理，做好信息掌握、台账建立、跟踪指导、综合调度、风险把控、督办抽查，分类销号等防范化解工作。

　　二是建立健全制度，形成防范机制。制定安全生产风险研判报告制度、防范化解处置制度、督办调度机制、动态管理机制、联合处置机制、信息上报制度等，形成内控防范机制和常态化信息报送机制。

　　三是明确排查范围，重点防范管控。由领导小组办公室牵头，有关镇直部门负责，各村（社区）配合，重点对交通运输、建筑施工、煤矿安全、非煤矿山、危化品及烟花爆竹、民爆物品、特种设备、消防等8个领域的安全生产风险进行源头防范、全面排查、科学研判、化解管控。

　　四是开展全面排查，加强分类化解。组织力量开展全覆盖无死角的风险排查，对排查出来的风险点，建立包括风险点名称、风险表述、风险等级、化解措施、责任单位、责任人等内容的台账，进行动态管理。根据所排查出风险点的特点和类别，整合力量，建立具体的方案或预案，实行“一风险一预案”，明确具体的化解措施，将责任落实到单位，落实到人，限期化解处置，分类销号。

　　五是强化督导考核，严格问责问效。将风险防范化解列为各村（社区）、镇直各部门年度目标考核和党员领导干部实绩考核的重要内容，采取明察暗访、专项检查、随机抽查等方式，对风险防范化解工作落实情况进行监督检查。对工作不到位、措施不得力、方法不恰当、违反保密纪律、产生不良后果的，一律实行责任倒查，严肃追责问责。

　　某某市某某区某某镇人民政府

　　20某某年某月某日

　　

　　

篇十：防范化解债务风险调研报告

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　　防范化解债务风险调研报告建议一、基本情况。近年来，我县通过政府举债，用于弥补地方财力不足，在支持重点基础设施建设、保障和改善民生、决战决胜脱贫攻坚等方面发挥了积极的作用。县人民政府全面落实管控债务规模、规范债务管理、防范化解风险的主体责任，按照“心中有数、化解有策、兜底有方、应对有效”的总要求，坚持科学发展、疏堵结合、分类施策、稳妥处置、依法治理、协同联动、监督问责的原则，牢牢守住不突破发生县域政府性债务风险的底线，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进经济社会持续健康发展。（一）强化组织保障，健全机制体制。一是加强领导。X年X月，成立了县财经工作领导小组，组建了县财经办；X年X月，建立了县债务清理工作组织机构，强化对债务等财经工作的统筹管理；X年X月成立了县政府债务风险管控工作整改专班，全力抓好县政府债务风险管控各项工作。二是强化统筹。多渠道筹集资金建立了X万债务风险应急基金，增强政府性债务风险应急防范能力。三是完善制度。X年X月，县政府印发了《县人民政府办公室关于印发普定县政务性债务风险应急处置预案的通知》，从组织机构、部门职责、预警监测、风险预防、信息报送、分类处置等方面进行了细化和明确。

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　　（二）坚持量力而行，从严控制政府投资项目。立足实际，量入为出，科学决策，杜绝“形象工程”、“政绩工程”、“三边工程”，除脱贫攻坚等急需项目外，对于没有落实有效资金来源的在建和拟建项目，一律暂缓实施，从严控制政府投资行为，有效减轻债务压力。

　　（三）推进平台公司转型，有效剥离政府性债务。X年X月，县委、县政府印发《关于印发〈县重组和完善国有公司工作实施方案〉的通知》，X家平台公司兼并重组为X家公司。目前债务剥离工作已经基本结束，按照“积极稳妥、因地制宜、实事求是、分类处置、统筹兼顾”的原则，通过“债务剥离、资产划转、财政补贴”的方式，已将X年以来企业、事业单位等举借的债务剥离至县属国有公司，落实公司偿债责任，有效防范债务风险。

　　（四）强化统筹调度，精准落实还本付息措施。在摸清全县债务的基础上，对债务项目逐笔逐项逐月逐季分年度的清理落实，牢牢掌握到期债务情况，做到心中有数。在详实、准确掌握债务基础数据和性质的基础上，区别债权人还本付息的刚性兑付和约定还款的弹性支付，提前拿出妥善应对的有效措施。

　　针对不同的债权人和债务项目，采取适当展期、债务重组、债转股、无还本续贷、融资覆盖、PPP模式等方式化解债务风险。

　　二、存在的主要问题和困难。（一）各类政府性债务规模偏大，债务风险不容忽视。债务余额总体偏大。截止X年底，我县政府债务余额X.X亿元，已全部置

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　　换为政府债券。截止X年X月，我县X年后新增债务余额X.X亿元，其中本金X.X亿元，利息X.X亿元，共涉及X笔债务，X家单位及国有企业。与国内同类型兄弟县市相比，与我县年度地区生产总值、年度地方可支配财力相比，总体债务余额偏大，债务率高达X.X%，远远超过国际警戒线，国库库款已降至历史最低水平，支付各类项目资金、保工资、保运转已出现困难。除X公司外，其他平台公司都已出现逾期债务。

　　同时，融资举债将在今后的一段时期持续存在，使得我县债务总体规模仍将扩大。隐性债务、关注类债务中相当部分需要政府承担直接偿还责任，而根据国务院发行地方债券置换存量债务的规定，地方债券只能用于置换政府债务，因此，我县有大量规模的政府直接承担偿还责任的隐性债务、关注类债务，不能置换债券，解决难度较大。

　　（二）融资需求较大，资金需求与供给的矛盾凸现。一是在当前的宏观经济背景下，经济下行压力不减，受国家“减税降费”政策的影响，一般公共预算收入明显放缓，保障民生等刚性支出只增不减，加上土地出让等政府性基金收入持续减少，政府可用财力难以持续高速增长；二是由于中央对地方政府新增债务实行限额管理，因此我县的债务控制规模较难把握，举债空间具有不确定性，融资难度进一步加大。三是四大平台公司虽然拥有不小的资产，但是绝大部分手续不全，有形资产不是有效资产，短期内变现能力较弱；因此，建设项目融资需求与

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　　供给之间的矛盾，将在今后一段时期持续存在。（三）债务结构不尽合理，融资成本较高。从我县政府性债务的融资渠道来

　　看，结构比较单一，主要以银行贷款、信托、理财等金融机构借款为主，约占总额的X%以上，以发行债券融资的比例很少，股权投资、政府与社会资本合作等新兴融资渠道则更少。这种债务结构，首先造成债务利率高，我县政府性债务的利率普遍在X%以上，最高的达X%，与政府债券不到X%的利率相比，实际融资成本显然过高。其次，还债期限短。目前我县的政府性债务期限很多是两到三年期，大部分不到五年，这种“短贷长用”使得集中偿还到期债务的资金压力加大，“借新还旧”的情况普遍存在，积聚了短期系统性风险。

　　（四）债务管理较为混乱。各债务单位相关印证资料不完善，有的没有批准举债的文件，有的没有立项批复，有的建设项目未进行招标，也没有建设合同，有的项目已经竣工，但未办理竣工验收手续，有的项目已经停建但没有工程量认定凭证，造成债权债务无法准确认定。

　　三、几点建议。（一）统一思想认识，加强组织领导。县政府必须从事关全局和长远发展的高度，从提高政府行政能力和水平的高度，充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，把政府性债务管理工作摆在更加突出的位置。按照牢固树立科学发展观和正确政绩观的要求，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，进一步强化政府信用观念，坚持依法筹措建设资金，

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　　完善监督约束机制，将政府债务管理纳入规范化、制度化的轨道。（二）规范举债程序,控制债务规模。本着疏堵结合的原则，建立规范的地方

　　政府举债融资机制。一是规范举债程序。严格遵守国务院规定，明确我县需经国务院批准方可采取发行政府债券方式适度举借债务，县政府确需举借债务的由省政府代为举借，除此之外不得以任何方式举借债务，更不得违法违规为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　

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