区县智慧城市建设探究——以江夏区为例

曾令松， 邓瑞， 路锟

（江夏区大数据中心）

随着我国智慧城市建设战略部署的逐步推进，智慧城市建设开始在区县地区践行。但受地方财政资金、新基建投入、各级政府协同度等多因素的制约，区县智慧城市建设面临顶层设计雷同、建设推进困难以及运维基础薄弱等诸多挑战。如何充分结合区县资源禀赋、城市发展规划路线等现实，实现“一城一策，因城施策”统筹推进本地区智慧城市建设、可持续运营的良性循环，是区县智慧城市建设者需要着力解决的课题。

区县行政区在国民经济与社会发展结构中有着承上启下、连接城乡的关键作用，可以说，区县智慧城市建设的践行和普及程度很大程度决定着未来我国智慧城市建设的厚度[1]。在对区县智慧城市建设进行探究分析之前，需要先明确其主要特征：①区县智慧城市建设具有明显的区域倾向，各区县城市不同的资源禀赋、人文传承，决定着其不同的发展模式与挑战；
②区县智慧城市的建设发展需积极探索富有区域特色的高质量发展路线，宜山则山、宜水则水，不可盲目追求涵盖国民经济的各个领域；
③中心城市对区县、区县对农村的发展有着辐射带动作用，因此区县智慧城市建设过程中既需保证与中心城市的协同，还需兼顾农业和农村的经济发展。

3.1 区县智慧城市建设的主要风险

在研究分析区县智慧城市建设众多资料的基础上，通过Delphi法重复征集反馈相关研究领域20位业内实践者和专家的意见，最终明确区县智慧城市建设中的主要风险（见表1）。

表1 区县智慧城市建设主要风险

3.1.1 咨询规划“顾此失彼”

区县智慧城市在建设时，容易借鉴已建成的成功经验，造成战略趋同性风险，将忽视自身发展基础和特色条件，并容易造成智慧产业的过剩。由于区县城市技术发展水平与应用理念的限制，一方面容易造成规划设计的局限性，未预留升级接口而导致规划不可持续，另一方面顶层设计容易陷入盲目追求高新技术的误区，导致建设内容不符合城市发展现状与信息化建设水平。考虑区县智慧城市建设明确的区域性特征，若区县在制定智慧城市发展战略时孤立考虑自身发展战略，将失去中心城市的辐射带动作用以及与中心城区的补充协调优势[2]。

3.1.2 投资建设“一穷二白”

受限区县城市有限的高新技术水平，将给依赖互联感知、云计算、移动通信等技术的智慧城市建设造成技术方面的风险，同时大数据产业、物联网产业等技术服务产业发展的不充分导致区县智慧城市建设缺少有力的智慧产业技术与支撑。区县智慧城市建设需要大量的资金投入，区县政府财政资金有限，在资金方面存在更高的风险。区县智慧城市建设过程中组织变革、领导换届等客观因素的变动，将破坏智慧城市建设的稳定性与规划性，并给数据归集、资源统筹、协同推进等建设环节带来巨大冲击[3]。

3.1.3 运营维护“杂乱无章”

智慧城市建设运营阶段将汇集各类城市数据信息，一旦发生数据的中断、窃取、篡改与伪造，将通过智慧城市体系给整个城市带来数据安全风险。智慧城市的建设运营充分汇聚了新一代的信息技术，区县信息技术安全保障系统的不完备，一方面造成法律空白地带的出现，另一方面使得各主体间的权责划分出现混乱无序的情况。

3.2 江夏智慧城市建设面临的挑战

2015年武汉市江夏区成功申报国家智慧城市试点，并逐步推进了区智慧城市的咨询规划、投资建设与运营维护，于2021年先后荣获“数字政府优秀成果奖”与“智慧城市优秀解决方案奖”，是较为典型的区县智慧城市建设成功案例。以江夏区为例探究区县智慧城市建设的模式与对策，能为区县智慧城市建设的长效发展提供经验借鉴。

江夏区县治历史悠久，素有“楚天首县”之美誉，在产业基础、社会治理与等经济发展方面有着一定的优势，但其在智慧城市建设过程中除面临上文所述各类风险外，还面临着3项突出挑战。首先，从信息化基础设施与技术服务的全局管理来看，江夏区缺乏有效的建设抓手、信息整合共享不充分，同时缺乏统一的项目管理与基础技术服务支撑。其次，从城市产业创新能力来看，江夏区在科研与创新所必需的资源投入上存在不足，一定程度上制约着智慧城市建设中高新信息技术与城市系统的融合和快速响应。最后，从运营服务管理机制来看，江夏区尚未形成健全的政企协同机制，运营业务需求梳理与服务评价的管理机制也未完备，难以保证智慧城市运维服务的有效落地与长效运行。

4.1 明确建设目标，强化制度兜底

4.1.1 科学编制规划，做好顶层设计

区县智慧城市建设需充分考虑自身发展需求、经济和信息化水平，创新适合本地情况的智慧城市建设模式。基于此，江夏区围绕自身发展阶段、改革创新战略部署等方面的特征，积极探索富有江夏特色的新型智慧城市建设模式，确定以搭建1+2+N体系为总体目标，推进江夏区智慧城市建设（见图1）。

图1 智慧江夏1+2+N

1+2+N即一个中心、两大平台和N项应用。一中心包括运营场所及配套软硬件设备设施的智慧城市运营管理中心，是全区城市体征监测、态势感知、指挥调度的信息化主场。两平台即大数据平台与公共服务云平台，完成两平台基础支撑环境与底座的搭建，打通全区数据共享开放的技术链路以推进释放公共数据价值，建设共性基础服务能力以强力支撑全区信息化建设。N项应用即依托两平台基础底座能力、基于城市运营与服务职能定制研发的应用系统，为城市管理者提供数据参考和决策支持。

4.1.2 依托制度建设，加强推进保障

江夏区邀请经验丰富的专家深度参与智慧江夏制度建设方面的工作。①从制度上规定智慧江夏各方建设力量的政策优先、行为规范与有效投入；
②强化全区资源管理、形成资源共建共享机制，确保地方资源的高效投入、信息化建设的集约共建以及智慧城市建设成果的开放共享；
③建立江夏智慧城市建设与运维工作的评估指标体系，对智慧江夏项目建设的质量、进度、实效、运营管理等内容进行评价；
④着力提高江夏智慧江夏建设各方主体对各项制度、法规、标准的执行能力，并将其纳入绩效考核体系，建立和完善制度支撑体系。

4.2 强化区域统筹，健全体制机制

4.2.1 统一步调，协调政府目标与力量

健全体制机制是推进区县智慧城市建设的内在要求，能有效破解建设过程中因各类政策、领导换届等客观因素变动对其建设稳定性与规划性造成的破坏。以江夏区智慧城市建设为例，为加强组织领导，从区级层面统一领导、统一标准，统筹调度全区资源与力量，设立了以区委区政府主要领导任组长，其他分管区级领导、核心委办局负责人为主的智慧城市建设领导小组，实现党政一把手强有力的领导和支持，健全了跨部门、跨层级联动推进体制机制，以岗定人、以职定责，保障了智慧城市建设的持续稳定运行、强化了项目的全生命周期管理。

4.2.2 内外联合，保障资金投入力度

为破解资金投入瓶颈，区县智慧城市建设之初就需明确资金投入计划、积极调动社会资本力量。江夏区在前期签订智慧城市建设合同时，从项目整体与各分项两个层面展开了缜密的立项、预算、可研工作，在合同中明确列入项目数量和预算金额，从政府预算方面保证区智慧城市建设过程中的资金投入，使政府后期验收、审计时有章可循，规范了资金回收流程。同时，江夏区推出优惠政策，尝试引入市场化运作机制，积极调动辰安科技、腾讯集团、烽火通信等社会资本力量投入区县智慧城市发展，逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的良好格局。

4.3 建立保障体系，聚焦长效运营

江夏区首先针对数据中心、通信网络等各个层面，采用应用加密、访问控制等多种手段，实现应用数据的可用性、完整性和保密性保护，从外到内形成一个纵深的信息安全防御体系[4]；
其次统一标准，建立一套管理规范体系，主要包括网络建设标准、数据中心建设标准等内容，同时结合江夏区智慧城市运维实际情况，补充制定了各方主体责任、行为规范等相关规章制度，更好地保障信息安全管理与运营运维工作的顺利推进；
再次引进智慧城市建设运营专业服务企业与人才，与政府监管部门共同组建智慧江夏运营管理团队，走出智慧城市管建不管用的误区，聚焦数据资源持续归集与挖掘、打造“智慧江夏”城市名片；
最后创新政府采购服务模式、引入第三方专业绩效评估机构，政府部门需根据专业考核与运营服务效果进行款项支付，一方面加强政府购买服务的监督评估，另一方面保障运维各方权益、有效防控各方主体违约风险。

智慧城市建设只有起点，没有终点，是一个持续迭代升级的过程。针对区县而言，其智慧城市建设更需扬长避短，克服在地域上小、在产业上缺、在资金上少的问题，变特色为优势，结合自身定位做好可持续的总体顶层设计，积极探索、选用适合区县实际的智慧城市推进实施与运营运维策略。

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