数字技术如何增强城市治理韧性——基于国内新冠肺炎疫情防控的考察

邓明磊

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

城市是人类生产和生活所集聚的主要场所，城市的健康发展关乎国家的稳定与繁荣。

根据第七次人口普查的结果显示， 我国的城镇人口超过9 亿多人，占总人口的63.89%，但随着人口往城市高度聚集和不断流动， 与之相对应的城市管理和服务能力却未能及时跟进，人口拥挤、环境污染等城市病问题时常发生甚至不断恶化［1］。

与此同时，随着不确定性和复杂性的风险社会的来临，在内外因素的耦合作用下， 城市系统所面临风险的复合性、联动性、叠加性、扩散性和隐蔽性都显著增大［2］，自然灾害、公共卫生事件、社会安全等成为城市发展面临的主要挑战。

在传统风险和非传统风险相互作用、 新兴风险和系统性风险层出不穷、常规事件和非常规事件不断发生的背景下，城市的安全发展面临重大挑战。同时，这也暴露出城市治理在应对风险与危机过程中的脆弱性一面。面对这一困境， 将韧性的思想和理论融入城市治理之中成为有效应对之策， 而韧性城市建设也因此成为城市风险治理和应急管理的主要内容。

2019 年所爆发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

在疫情防控的过程中，城市因人口密度高、社会交往频繁以及流动性大的特点往往成为疫情发生的重灾区［3］。

但数字技术在城市有效应对疫情防控中发挥了关键作用， 成为韧性城市应对风险和化解危机的主要工具。

2020 年习近平在浙江考察时指出， “运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。”［4］且《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》也明确表示，要强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力。数字技术能够提高政府的数据分析能力、 快速响应能力和科学决策能力，增强城市治理的韧性，在城市治理中大有可为。

那么，在韧性城市建设中，数字技术是如何增强城市治理韧性的呢？基于此，本文就国内城市在新冠肺炎疫情防控中所采取的数字技术进行相关探讨。

（一）韧性、韧性城市与韧性治理

韧性理论最早起源于工程学界， 原意是指物体受到外力作用恢复到原来的状态［5］。

这一时期的韧性概念内涵等同于物理学中弹性的概念。

而后，随着生态学、社会学等对韧性概念的引入，韧性理论也从 “工程韧性” ，逐渐发展出 “生态韧性” 和 “演进韧性” 等概念。当韧性理论引入生态学后，其关注的重点发生了一定偏移。生态学界认为，一旦生态系统受到外界的干扰， 就很难恢复到原始的状态， 反而更有可能适应形成一种新的稳定状态［6］。可见生态学更加关注的是多元的均衡状态，强调生态系统对环境变化的适应性能力和灾后的修复能力［7］。

“演进韧性” 也即 “社会—生态韧性” ，霍林等人所提出的适应性循环理论和多尺度嵌套适应循环模型是该观念的主要来源。

他们认为系统本质上会随着时间变化而发生变化， 不论外界干扰是否存在［8-9］。

显然， “演进韧性” 与 “工程韧性” 和 “生态韧性” 相比，更加关注系统的自适应能力， 系统的演进结果是系统内的各个要素在长期适应系统内外部环境过程中所形成的， 不论外界干扰存在与否，系统都不会一成不变，反而因强大的自适应能力而具备较强的韧性。

由于学科属性的差异， 学者们对韧性的概念及其关注的重点存在一定的差异，但是不可否认，系统或物体能够积极抵御外界干扰，维持基本功能，最大限度降低外在破坏和系统损失等已经成为韧性所具备的核心能力和本质要求。

随着 “韧性” 概念向社会科学的引入，韧性城市、韧性社区、韧性治理、韧性政府等主题都已经成为公共管理研究的热点。

对于韧性城市的概念学者们的定义虽不尽相同， 但都强调城市作为一个系统在面对未来未知的风险、 干扰或者冲击时能够吸收外在冲击和压力的影响［2］，快速重组并恢复正常的生产与生活状态［10］，维持自身基本的结构、功能、特征和系统［11］，具备在风险和危机治理中的恢复能力［12］。

在公共管理领域，韧性城市更多地与风险治理和应急管理相关联， 强调城市治理主体的应急管理能力。

周利敏和原伟麒将韧性城市视为一种以目标为导向的、 具有前瞻性的灾害治理模式［13］。

也有学者认为，韧性城市是城市公共安全治理的一种新模式， 更是实现我国公共安全治理现代化的优选之路［12］。

韧性治理是韧性城市建设的一个方面。

对于复杂的城市系统来说，治理本身也是一种韧性［3］。国家治理体系和治理能力现代化要求城市在治理灾害风险时能够实现治理效能，在此背景下，城市自身的治理能力必然影响城市韧性建设， 公共行政也因此成为韧性城市分析的题中之义和韧性城市建设的必要路径［14］。

但韧性治理不仅仅关注政府公共行政，同时也强调了治理主体的多元性。因此，韧性治理是在一个社会系统中，社会多元治理主体基于合作、包容、协同的理念，通过组织变革、流程再造、制度创新等方式，共同应对社会系统的内外风险，以保持社会系统稳定， 促进组织变革的一种新型治理模式［15-16］。而在如何提高城市韧性治理方面，有学者指出电子治理模式在社会秩序、响应冲击、社会动员和公众参与等方面具有一定治理优势， 能够提升城市韧性的价值，增强城市韧性［17］。

可见数字技术改变了城市风险治理和危机应对的传统思维和观念，以高效、快速、精确、参与等特征为城市韧性治理建设增添了新思路和新活力。

（二）数字技术在城市应急管理中的应用

随着大数据、人工智能、云计算、区块链等关键数字技术的快速发展与普及应用， 社会整体已经发生变革。这要求，在数字化浪潮的背景下对国家治理体系和治理能力现代化进行建设［18］。

在风险社会中， 如何通过数字技术提高城市风险治理和应急管理的能力， 既是韧性城市建设的应有之义，也是发挥数字治理优势，实现治理效能的重要机遇。

郁建兴等指出，在数字技术的海量数据、算法与模型、以及开源生态三项关键特性的驱动下，数字时代的应急管理走向 “整体智治” ，并衍生出 “清晰治理” “关口前移” 和 “开放共享” 等模式创新［19］。

李瑞昌认为，必须借助技术赋能，建立起综合应急管理的新途径［20］。

对于政府而言，信息与通信技术的升级迭代， 会促进其在处理突发事件的协调更加平滑［21］，大数据的应用能够帮助其建立跨部门、跨层级的应急管理协同体系，推动实现应急信息的跨部门共享与利用， 应急资源的跨地区、跨部门协同，以及应急决策和应急行动的协同［22］。

也有学者从数据资源获取、决策主体构成、理性决策思维、决策主体反应能力、决策目标与方案制定、 决策执行与监督六个方面介绍了大数据在政府应急管理中应用价值的体现［23］。

总之，大数据能使应急数据来源多样化， 应急数据处理高效化，风险预测科学化，应急管理精准化，推动城市公共危机治理迈向新境界［24］。

李琦指出，在大数据的时代背景下， 应转变传统的应急管理思维方式， 树立大数据视域下的应急管理思维方式［25］。

也有学者从整体化、系统化、网络化、法治化四个维度探讨了大数据视域下特大城市应急管理模式的重构路径［26］。

区块链技术在应急管理中同样 “大有可为” ，区块链技术不仅能够提高信息透明度、 保护个人隐私， 还能够推进监管方式创新，构建高效的国家应急体系［27］。

而区块链技术主要是通过影响应急管理的信息基础、 预防预警机制、决策体系以及统筹协同行动，为国家应急管理带来新的思维变化、发展趋势和挑战［28］。

此外，也有学者对人工智能、云计算、物联网等数字技术在应急管理中的优势与应用进行了相关探讨［29-31］。

国内新冠疫情防控的实践表明， 数字技术在城市应急管理中发挥了关键性的作用， 相关的研究也更多地聚焦在数字治理、 数字赋能对应对突发公共卫生事件的影响和效果。

可见数字技术是城市应急管理的有效手段， 提高城市应急管理能力同样是韧性城市建设的核心内容， 但少有研究关注数字技术应用对城市韧性治理的影响。

虽然有研究提出数字技术的应用是韧性城市建设的一个方面，但由于韧性城市是一个复合的系统概念，致使相关讨论过于宽泛，缺乏聚焦。

因此，本文仅从韧性城市中的治理韧性这方面出发， 以国内新冠疫情防控为考察依据， 聚焦于数字技术如何增强城市治理韧性问题，展开相关研究。

城市治理主体在积极应对新冠疫情过程中，通过应用数字技术，取得良好的治理效果，其中具有代表性的应用包括国内健康码的普及使用，人口行踪追溯与查询服务， 以及城市运行一网统管建设。

这些运用本质上是数字技术赋能城市应急管理，从而增强城市的治理韧性。

（一）健康码的普及使用

控制传染源、切断传播途径、保护易感人群是预防传染病的三种有效途径。

其实质是精准感知致病因子、感染人群等信息，并为后续响应提供基础的过程［3］。

其中健康码在新冠疫情防控中的使用， 为政府收集并分析居民健康信息提供了便捷的条件，发挥了重要的基础作用。健康码被认为是 “大数据技术在防疫领域的一次生动运用” ， 其最初由杭州市率先推行， 随后其他省市相继推行。2020 年2 月29 日国家政务服务平台推出 “防疫健康信息码” ，推动各地区健康码逐步实现互信互认［32］。

在传统健康信息的收集和分析工作中，纸质证明申报存在多次审批和分类困难， 人工表格录存在反复登记和低效核实问题， 政府部门之间审批存在数据滞后和协调困难， 难以有效满足应急抗疫精准化、实时化的信息需求， “健康码” 在这种情况下应用产生，发挥着 “技术赋能” 的作用［33］。

健康码主要承担公民信息采集填报与自查、公共场所亮码通行与精准防控、一码集成或一码通办多项事务等主要功能［34］。

一方面，健康码在疫情防控中的使用为公民提供了电子健康凭证，为绿码人员提供通行凭证，方便了公众的正常出行和健康管理。

另一方面，健康码的使用，对于基层组织而言，提高了其信息收集和核验的效率，避免了人群接触等感染风险， 为基层工作落实防疫举措增添了新动能。

同时，健康码的使用，使得疫情防疫信息收集电子化， 便于数据在政府部门之间共享，推动大数据辅助政府应急决策，提高疫情防控的科学化和精准化水平。当前，健康码的功能逐渐丰富和完善， 通过健康码查询不仅可以检测到健康码的状态，还可以检测到核酸检测结果，疫苗接种信息等个人相关健康信息。

（二）人口行踪追溯与查询

由于新冠病毒具有一定的潜伏期， 当有病例发生时意味着病毒已经持续传播了一段时间，因此，必须对通过行踪的追溯，查询病例的密接者并进行隔离观察，防止疫情的蔓延和扩大化。在具体的疫情防控中， 行程卡查询以及同行密切接触人员自查服务为个体行踪追溯提供可能。行程卡，即 “通信大数据行程卡” ， 是一项公益性行程查询服务。它可以为用户提供过去14 天内所到访过的国家(地区)以及在国内城市停留满4 小时的行程证明。

行程卡主要在公共场所出入的行程核验和人流密集场合的近距离接触防护两类场景中广泛应用。据统计，截至2021 年8 月，行程卡所提供的查询服务已经累计超过 120 亿次［35］。

行程卡的使用为全国人口有序流动提供了可追溯的行踪记录。然而，行程卡只能简单地查询个人过去14 天所到访过哪些城市， 不能更精确地查询是否与确诊病例或疑似病例共同乘坐同一公共交通工具。为此，国家政务服务平台提供了通行密切接触人员自查服务， 方便公民自查是否与确诊或者疑似人员同乘交通工具。

卫生健康、交通运输等部门依托 “互联网+监管” 系统所汇聚的相关数据是同行密接人员自查数据的主要来源。

行程卡与同行密切接触人员自查服务实现了人口流动轨迹的数字化监管， 成为精准化防控疫情的有效工具。

2021 年9月，国家政务服务平台把健康码和行程码整合 “一页可查” ，通过支付宝可以在一个页面查询健康码与行程卡， 解决了用户多次扫码、 多次查询的弊端。

健康码与行程卡都是数字技术在国内新冠疫情防控中的创新应用， 旨在精准感知公民的健康信息和行程轨迹，为后续隔离、治疗等紧急响应工作提供依据， 从而推动整个疫情防控工作的精准有序进行。

（三）城市运行一网统管建设

“一网统管” ，即城市运行一网统管，是数字技术在城市治理中一种典型的应用。

城市运行一网统管的核心是通过大数据驱动城市治理数字化、精准化、智能化。

“一网统管” 将与突发事件应急处置相关的城市运行系统和城市运行管理进行建设、架构和联通，形成 “城市大脑” ，并对城市运行过程中产生的大量数据进行采集、汇聚、分析、研判和应用，以实现 “一屏观天下，一网管全城” 现代城市运行的目标［36］。

目前，许多城市都在积极推进城市运行 “一网统管” 平台建设，例如南京市出台《南京市城市运行 “一网统管” 工作三年行动计划（2021-2023 年）》，按照 “实战管用” 的要求，加强数字基础设施和城市运行功能中心建设，打造重点应用场景， 推动城市运行流程再造和管理创新，加快实现 “一网整合数据、一屏能观全局、一体应急联动、一线解决问题” ，以进一步提升城市治理现代化水平［37］。

城市运行一网统管在新冠疫情防控中发挥了重要作用。一方面，基于城市感知神经元系统， 基层网格化系统， 收集大量疫情数据， 为城市疫情防控风险研判和应急决策提供了数据支撑， 驱动政府应急决策从经验判断走向数据分析，使政府决策更有依据、更加科学。

另一方面，城市运行一网统管，以管用为主，强调治理主体协同联动。

通过系统集成和插件开发贯通各类专网系统， 建设城市运行综合管理和应急处置系统，并整合接入多个政府部门的基础数据，实现疫情数据的共享流动，解决了碎片化治理问题，助力实现城市应对新冠疫情的联防联控工作。

实践证明，城市运行一网统管有效增强了城市的敏捷性，提高了城市的整体行动能力， 是防控新冠疫情的有效手段。

政府、市场、社会和公民是城市治理的主要主体，数字技术赋能这些城市治理主体，使得城市治理主体在应对突发事件时能够快速动员和响应处理， 而这一应急响应主要表现在应急管理的预防与准备、预警与监测、救援与处置、恢复与重建四个阶段。因此，本文的城市治理韧性主要聚焦于城市治理主体的应急管理能力，是指包含政府韧性、市场韧性、社会韧性和公民韧性的复合韧性，城市治理主体的应急管理能力越强， 就意味着城市治理的韧性也就越强。数字治理与韧性治理相耦合，为数字技术进一步增强城市治理韧性提供新的研究思路。

图1 数字技术增强城市治理韧性的表现作用

（一）数字技术增强政府韧性

所谓政府韧性是政府应对突发公共事件时的一种应急管理能力， 即政府能够及时解决突发公共事件，保证社会系统损失的最小化。林雪和张海波认为，面临已知和未知风险的准备力、对清晰和模糊信号的感知力、针对计划与变化的行动力、推进适应与变革的学习力共同构成政府的韧性能力［38］。

一方面，对于政府内部运作而言，数字技术的应用改变了政府治理碎片化问题， 有效调节条块关系，提高政府治理的行动能力和整合能力。地方政府存在条块协作障碍和部门信息壁垒， 在应对突发公共事件时， 政府自身缺乏有效的协同能力，治理效能难以实现。

而数字技术的应用，推动了数字政府的建设， 打破了政府部门之间的数字隔阂，并且推动政府应急管理流程再造，有效实现政府应对突发公共事件时统一信息、统一决策、统一行动。

另一方面，对于政府与市场、社会和公民的互动而言， 数字技术亦能够推动政府提供便捷的政务服务、公布权威的政府数据、实现有效的政府动员。

通过互联网+政务服务，实现政务服务网上办，大大节约公民和企业的办事成本，提高政府办事效率， 在应对突发公共事件时成为群众办理事务的优选方式。政府通过信息公开、数据开放等形式，能够有效抵御网络谣言，保障社会稳定。

此外，地方政府以政务短视频为主的宣传方式，通过号召、宣传与动员，可以有效整合社会力量，团结各类治理主体共同应对危机挑战。

数字技术赋能政府， 为政府对内对外都提供了新的应对突发公共事件的途径，从而有利于增强政府的韧性。

（二）数字技术增强市场韧性

市场韧性是市场主体在面对突发公共事件时，能够按照政府应急管理要求行动，最大化降低自身损失，以保持市场活力的能力，更多地表现为经济韧性。

为了消除突发公共事件对社会造成的影响，政府需要利用行政管制、行政命令等手段要求社会企业做出必要的行为， 此时企业应配合政府的应急管理安排。

以新型冠状病毒肺炎疫情防控为例，为了控制病毒感染人数，必须减少人员的密集和流动， 因此需要对疫情发生地进行管控和隔离，此时当地的企业也必须停工停产，等待疫情得到控制和管控的解除。在这一情况下，数字技术的应用为市场主体抵御疫情影响提供了新思路。首先，对于企业而言，大数据、云计算、人工智能等新兴技术推动了其生产的数字化与智能化， 促进企业设备上云、业务上云，进一步实现了产业数字化升级。

对于企业员工而言，远程会议、远程办公成为疫情隔离期间的新工作模式。

有学者指出，在我国疫情防控期间， 超过1800 万家企业采用了线上办公模式，且超过3 亿人使用远程办公软件［39］。

此外，大数据、人工智能、互联网与实体经济深入融合， 同样加快了消费端的数字化和智能化， 共享经济、 直播经济等新的消费模式快速成长。比如，消费者可以通过网上购物即可购买生活所需的用品，亦可以通过在线医疗、在线教育满足就医、 上学的需求， 从而保障消费市场的稳定运行。

可见， 数字技术推动了产业的数字化和消费的数字化，促进了数字经济的发展。数字经济是市场经济的一种模式， 在疫情防控期间展现出较强的灵活性、便捷性，极大满足了市场经济在面临紧急情况的特殊要求， 为经济运行的生产端和消费端都提供了新途径， 从而进一步维护经济运行稳定，增强了市场韧性。

（三）数字技术增强社会韧性

社会韧性是社会主体在面临突发公共事件时能够根据政府治理需要，协同政府应急管理行为，推动整个社会共同抵御风险危机并迅速从应急态恢复至常态的一种能力。

社区是社会公众生活的最基本单元，也是危机发生的第一场所，是应急管理的前沿阵地［40］。

因此，在突发公共事件发生时，社区需要具备精准识别能力、 组织动员能力和协同配合能力， 而这些能力更多地是对基层群众自治组织的要求。

基层群众自治组织具备自治性和行政性双重属性， 在一定程度上反映了社区的治理能力。

数字技术的应用无疑也会增强基层群众自治的应急能力，提高社会治理的韧性。

一方面，手机微信等现代化社交软件， 便捷了基层自治组织的沟通联络，同时无纸化的信息登记，提高了基层工作人员的工作效率， 并且进一步实现了基层数据更新的实时化与精准化。另一方面，国内智慧社区的建设，有助于实现灾害风险管理的智慧化，社区云平台建设也可以用于居民风险教育和灾害预报， 在社会进入紧急状态时加快社区的应急响应［41］。

此外，社会组织在应对突发公共事件的作用也日益重要。

数字技术的应用同样为社会组织应对突发公共事件增添动能。一方面，社会组织可以利用 “互联网+” 及时发布社会援助的需求信息、募集款物，使 “指尖公益” 成为公众参与慈善的一个新型渠道［42］。

另一方面，社会组织通过将社会捐赠物资和开支信息及时公布， 实现捐赠资产公开透明，能够更好地接受群众监督，增强其社会公信力，赢得社会公众的信任和支持。

显然，数字技术的应用促进了基层群众自治组织和社会组织协同政府治理的要求， 在应急管理中发挥了重要的作用，这在一定程度上增强了社会韧性。

（四）数字技术增强公民韧性

公民韧性是指社会公民在面对危机和突发公共事件时，能够有效听从政府和社区安排，发挥个体作用， 消除危机对自身带来的焦虑情绪和恐慌心理的一种能力，更多地表现在公民的心理韧性。当人类面临重大危机时， 经常会由于缺乏真实的信息，不能科学地认识问题的根源，而引发心理恐慌和行为失控，从而使整个社会秩序陷入混乱。例如，2011 年日本核泄漏事故造成国内居民恐慌，引发多地发生抢盐风波事件。这表明，人群在面临危机时很容易受到虚假信息、谣言的误导，从而产生失序行为。

因此，对于公民个体而言，其在突发公共事件发生时， 应该具备较强的识别和鉴定信息的能力，保持理性行为，遵守社会秩序，服从政府安排，这是一种韧性的体现。

此外，公民在面对危机时能够消除负面情绪，避免产生心理恐慌，保持乐观心态，也是其个体韧性的主要表现。在国内新冠疫情防控期间， 我国公民通过网络主动进行自我调节，自我防护意识得到极大增强，社会秩序得到正常维持。一方面，公民通过关注中国政府网微信公众号和国务院客户端等方式， 可以实时关注国内疫情相关信息，如疫情风险信息查询、核酸检测证明、疫情防控知识和各地方控政策等等，有力应对网上谣言和不良舆论。另一方面，在国内疫情最严重的时刻， 正值2020 年农历春节期间，传统文化中团圆过年与疫情防控的隔离和减少外出流动的要求产生矛盾。

因此，线上拜年、在线问候成为我国公民疫情期间的主流行为。

同时， 在线观看电影、刷短视频、拍短视频等活动也为公民提供了生活乐趣， 缓解了疫情防控的紧张氛围和恐慌心理。因此，数字技术改变了公民的传统行为习惯， 使个体在危机发生时能够快速适应和恢复过来，增强了公民韧性。

国内新冠疫情防控是我国应急管理的一次大考，在这次大考中我国充分运用数字技术，发挥技术治理效能，推动实现国内疫情防控的有效治理。可见， 数字技术在疫情防控中的广泛应用是提高城市应急管理能力的一大工具， 更是增强城市治理韧性的有效途径。现实中，数字技术正是通过增强政府韧性、市场韧性、社会韧性和公民韧性，从而实现增强城市治理的韧性。总之，将数字技术与韧性治理相结合为韧性城市建设提供了新的思路，也为国家应急管理能力建设提供了新理念。未来，在韧性城市建设过程中，数字技术的应用将更加广泛，发挥的作用也将会更加突出。

猜你喜欢韧性应急防控强化粮食供应链韧性今日农业(2022年16期)2022-09-22人民的期盼就是应急青年的使命江苏安全生产(2022年7期)2022-08-24配合防控 人人有责环球时报(2022-04-25)2022-04-25猪常见腹泻病症状及防控今日农业(2021年15期)2021-10-14完善应急指挥机制融嵌应急准备、响应、处置全周期江苏安全生产(2020年6期)2020-07-28守牢防控一线 静待春暖花开人大建设(2020年3期)2020-07-27夏季羊中暑的防控今日农业(2019年14期)2019-09-18房地产市场韧性犹存中国外汇(2019年22期)2019-05-21韧性，让成长更美好中华家教(2018年11期)2018-12-03应急管理部6个“怎么看”劳动保护(2018年5期)2018-06-05

推荐访问:肺炎 韧性 疫情